把脉问诊找问题，对症下药开良方——《国土空间规划城市体检评估规程》解读

1、城市体检评估政策背景和发展历程

2021年6月18日，自然资源部正式发布《国土空间规划城市体检评估规程》（下文简称《规程》），以及配套的《城区范围确定规程》两项行业标准，并于8月2日发布《部办公厅关于认真抓好<国土空间规划城市体检评估规程>贯彻落实工作的通知》（下文简称《通知》），要求落实和完善“一年一体检、五年一评估”的常态化规划实施监督机制。这一系列的措施，标志着经过系统性的摸索和经验积累，国土空间规划城市体检评估的标准化工作已经完成，很快就会进入全面推广阶段。

图1 城市体检评估发展轴线图

2、城市体检评估内涵

城市体检评估的理念是将城市视为“有机生命体”，用类似于医学诊断的手段与方式，通过对城市有机体进行生命体征构成要素及评价标准的设计，并对其进行定期监测和评价，及时发现病灶，诊断病因，开出药方，实现城市健康生长。这里将城市体检评估与生命有机体体检进行了一个系统性的类比。

图2 生命有机体体检与城市体检评估生命周期类比

3、城市体检评估与国土空间规划

新版《中华人民共和国土地管理法》第十八条规定，“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”为了确保各类规划能得到有效实施，并准确评估实施成效，土地利用总体规划有土地利用总体规划实施评估；城乡规划体系的城市总体规划，有城市总体规划实施评估等。同样，检验国土空间规划的实施成效也需要合适的评估手段，“建立国土空间规划定期评估制度是提升国土空间治理体系和治理能力现代化的重要抓手，有助于及时发现国土空间治理问题，有效传导国土空间规划重要战略目标，更好地开展国土空间规划编制，实施和动态维护”，而城市体检评估就是这个重要抓手。自此，国土空间规划工作整体上形成了规划编制、规划审查、规划实施、年度体检、五年评估、规划修改/修编的战略闭环。

图3 城市体检评估在国土空间规划全生命周期中的位置

4、城市体检评估与原相关规划实施评估

城市体检评估借鉴了以往城市总体规划实施评估、土地利用总体规划实施评估的优点，同时尽力去规避两者的不足。首先，关注规划实施成效。城市体检评估围绕战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障六个方面制定评估内容，其中战略定位评估明确要求“分析实施国家和区域重大战略、落实城市发展目标、强化城市主要职能、优化调整城市功能等方面的成效及问题”。其次，建立了规范的工作流程和指标体系。尤其指标体系按安全、创新、协调、绿色、开放、共享分为6个一级类别，下设23个二级类别和122个三级指标，并明确了每个指标的数据来源和测算方法，体系完备更具有科学性。再次，明确“一年一体检、五年一评估”的实施周期，形成常态化的工作机制，让国土空间规划实施成效能够得到快速检验的同时，城市体检评估工作机制本身也能在快速迭代中不断完善。

5、年度体检与五年评估

年度体检和五年评估都是以战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障六个评估内容方面为核心，但年度体检体现常态化下的动态性监测，而五年评估则体现规划实施的阶段性总结。

图4 年度体检与五年评估侧重点异同

6、城市体检评估工作流程与工作要点

依据《规程》，城市体检评估由城市人民政府负责组织实施，城市自然资源主管部门结合国土空间规划编制、审批、动态维护、实施监督等职责，牵头具体组织开展，可采取自体检评估和第三方体检评估相结合的方式，通过形成“制定方案-构建体系-收集资料-分析评价-编制报告-汇交成果”的工作流程来完成。

图5 城市体检评估工作流程

从业务抽象的角度来看，城市体检评估工作是典型的大数据分析应用过程，因此套用大数据分析应用模式，我们把工作的要点聚焦到数据基础、指标方法、业务应用三个方向。

数据体系构建

城市体检评估支撑数据涵盖现状数据、规划管控数据、管理数据、社会经济数据4种类型。各类数据按照统一的标准，构建全要素覆盖、内容完整、权威准确的城市体检评估数据体系，实现数据统一组织管理。通过对数据的整理分析和动态更新，展现指标的动态变化趋势，反映城市在公共服务设施、城市基础设施、公共空间、城市安全韧性等方面的进展和问题，进而支撑城市体检评估智能化应用。

图6 城市体检评估数据体系

指标体系构建

经过梳理，城市体检评估指标按安全、创新、协调、绿色、开放、共享六个类别分布如下。

图7 国土空间规划城市体检评估指标体系

其中三级指标又包括33项基本指标，89项推荐指标，推荐指标中有48项为国务院审批城市体检评估应附加的基本指标。按照《规程》要求，各地开展体检评估时，应以基本指标为核心，可结合本地发展阶段选择推荐指标，也可另行增设自选指标，建立符合地方实际的指标体系。这样各地在满足统一评估指标的同时，也可以突出城市特色，对因地制宜、避免城市规划和建设千篇一律具有突出意义。

应用体系构建

为完善支撑国土空间规划城市体检评估，国土空间规划“一张图”实施监督信息系统集成城市体检评估功能模块，包括体检评估指标管理、规划实施分析评价、重点任务进度监督、“居民满意度”调查评价四大功能。以数据支撑为基础，指标评测为抓手，通过应用系统建设完善动态监测与定期评估一体化的数字化智能化监督监管机制，实现城市体检评估工作模式转型与提智增效，促进提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。

图8 城市体检评估应用体系架构

7、结语

国土空间规划城市体检评估以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，坚持以人民为中心开展工作。伴随市县级国土空间规划的编制，持续对城市发展特征及规划实施效果进行定期分析和评价，及时揭示国土空间治理、城市功能布局中存在的问题和短板，不断完善国土空间规划编制和实施，提高城市发展质量。

近期国图信息将推出“国土空间规划城市体检评估”信息化建设的相关内容，敬请期待!

本期供稿：资源与规划设计院 刘剑波、徐子恒

政务与云服务软件中心 王会影

责编：樊欣 徐頔飞

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