保耕护田（一） | 耕地保护“三问” —— 新形势下耕地保护的思考
背 景
2020年以来，新冠肺炎疫情，俄乌冲突，多个国家宣布暂停粮食出口。战争、瘟疫、气候等因素对全球粮食安全构成较大威胁。在新的国际形势下，我国耕地保护形势不容乐观，从第三次全国国土调查（以下简称“三调”）数据看，2019年末全国耕地19.18亿亩。第二次全国土地调查（以下简称“二调”）以来的10年间，全国耕地地类减少了1.13亿亩，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。全国建设用地总量6.13亿亩，较“二调”时增加1.28亿亩。
长期以来，党中央、国务院始终高度重视耕地保护工作，并相继出台了一系列文件。中央决策部署和会议中多次强调，要实施最严格的耕地保护制度，要采取“长牙齿”的硬措施保护耕地，确保18亿亩耕地实至名归。本文主要围绕耕地保护“保什么”、“谁来保”、“怎么保”等问题进行研究与分析。
2017年，中共中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号），确立了数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局。2018年，国务院机构改革，组建了自然资源部，对自然资源开发利用和保护进行统一监管，为耕地资源“三位一体”保护奠定了体制保障。2019年，新修正的《土地管理法》颁布，实现耕地保护的重心从数量平衡到数量、质量、生态“三位一体”并重的转变，并将“基本农田”上升为“永久基本农田”。2021年，新修订的《土地管理法实施条例》进一步细化完善了《土地管理法》关于耕地保护的新要求。同年4月，自然资源部印发《关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见》（自然资办发〔2021〕33号），推动建立“田长制”，实行县、乡、村三级联动全覆盖的耕地保护网格化监管。2022年，中共中央、国务院印发《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，要求通过“保数量、提质量、管用途、强监管”，加强耕地保护和质量建设。
根据国家系列政策的要求，明确了耕地保护重点对耕地数量、质量和生态进行保护，三者之间是相互关联、相互影响的，耕地数量保护是耕地质量保护的前提，耕地质量保护是耕地数量保护的保障，耕地生态保护是耕地数量、质量保护的基础[1]，其共同目标是保障国家粮食安全、生态安全和社会稳定。基于上述分析，本文分别从数量管控、质量管理、生态管护三个方面探讨耕地保护内容。
1坚持数量管控，夯实产能基础
守总量。牢牢坚守已划定的18亿亩耕地红线以及15.46亿亩永久基本农田红线，严格落实耕地“占补平衡”与“进出平衡”制度，确保耕地和永久基本农田总量不减少；
守良田。严格落实“占一补一、占优补优、占水田补水田”的要求，促进耕地数量、质量和生态三位一体保护，守住优质耕地；
扩数量。扩大补充耕地途径，各级部门组织实施的土地整治、高标准农田建设等项目补充和改造的耕地。广开资金渠道，加大补充耕地财政投入，制定差别化的耕地开垦费标准，提高占用优质耕地的成本，促进多渠道有效增加耕地面积。
2强化质量管理，提高耕地产能
提质量。在坚持数量管控的基础上，开展实施高标准农田建设、中低产田改造、土地整治、滩涂盐碱地改良、灾毁耕地恢复、退化和污染耕地修复等工作，逐步提高耕地质量，并强化耕地质量调查评价与监测；
养地力。通过合理轮作方式，应对耕作引起的耕地质量退化等问题，以及通过耕地地力评价成果确定可改良耕地的面积和分布，合理推广秸秆还田、深耕等技术，提高耕地地力和产能；
落质保。合理利用耕地，避免损毁周边耕地的耕作层以及田间基础设施，按照“谁占用谁剥离”原则，实施耕作层剥离再利用。安全合理使用肥料、农药、农用薄膜等农业投入品。
3注重生态管护，促进生态平衡
保生态。对自然条件较差、粮食生产能力有限的土地，要有序推进退耕还林还草，有效控制并改善陡坡山地水土流失的现象，提高生态脆弱区生物多样性，使其生态服务价值得到充分发挥[2]；
防污染。在耕地利用过程中，防止耕地污染、耕地沙漠化与水土流失等耕地退化现象的发生，提升系统生态功能和景观功能，增强农田生态系统的抗逆性和缓冲性；
促协调。通过生产投入减量化，利用方式无害化，降低物质投入强度，恢复和提升土壤有机含量，降低面源污染强度等方式，追求“田、沟、路、林、渠”的耕地生态系统整体协调。
国家对耕地保护的职责进行了顶层设计，涉及多个不同的角色，并且不同的角色肩负着耕地保护不同的责任，那么，耕地到底由谁来保护？
1党委和政府是耕保“第一责任人”
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十三条 省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。2022年中央一号文《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，要求实行耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线，实行严格考核、一票否决、终身追责。
2农民是耕地的“一线守护人”
充分调动农民种粮的积极性，加强耕地保护宣传力度，采取耕地保护补贴等方式，提高农民自觉管护好耕地意识，让农民成为耕地的“守护者”。并推行“田长制”，采用网格化管理机制，将耕地保护任务落实到责任人、责任地块和责任网格，形成层层抓落实的耕地保护机制。利用农民自管和行政管理手段两条路径[3]，筑牢耕地保护堡垒。
3部门是耕地的“实时监护人”
耕地保护涉及多个不同的部门，各部门有其耕地保护目标责任：自然资源部门坚守18亿亩耕地红线、严格保护15.46亿亩永久基本农田；农业部门实现10.58亿亩“两区”划定、10亿亩高标准农田建设，地下水超采区和重金属污染地区休耕以及“一控两减三基本”目标；水利部门积极推进的“河湖连通工程”“灌区建设”；生态环境部落实“农业农村污染治理攻坚战行动计划”等[2]，各部门要实时监护耕地资源情况，严格落实耕地资源保护的主要目标。
1行政手段
完善耕地“进出平衡”管理机制。探索建立耕地“进出平衡”指标交易市场机制，明确受益主体，利益分配、规模要求等内容。建立耕地“进出平衡”备案监管项目库，强化地方日常监管和省级“全链条”项目监管。
健全耕地保护网格化管理机制。建立健全网格化协调联动工作责任机制，确保地有人种、田有人管，层层压实保护责任。完善耕地保护目标责任考核体系，列出责任清单，科学制定评分标准和评分体系。
构建耕地保护部门协同管理机制。明确各级各部门耕地保护责任划分与义务，在耕地保护技术协同、工程协调、标准通用之间达成共识、形成合力。
2经济手段
建立健全耕地保护的市场化机制。厘清“为何补？”、“补多少？”、“谁来补？”、“如何补？”等问题，在保证普惠制补贴不取消、不削减的基础上，新增补贴资金，提升补充新增耕地的积极性。
探索耕地保护差别化补偿激励机制。生态功能占主导的地区，应提高耕地保护的生态补偿激励力度，加大耕地生态保护；粮食主产区应加大对粮食生产的补偿激励，为保障国家粮食安全做出突出贡献的地区提供实惠；经济发达地区可探索“普惠性补偿”+“绩效性激励”，并进一步提高补偿标准；经济欠发达地区因财政较薄弱，应倾向于“绩效性激励”，让真正保护耕地的单位和个人有利可图。
3技术手段
健全“空天地”一体化监测技术体系。利用卫星遥感“天上看”、无人机“空中查”、视频监控“地上看”、田长“地上巡”等技术手段，立体化实时采集耕地保护数据，对耕地保护进行全方位动态监测，做到早发现、早预警、早制止、早处置。
打造耕地保护监测监管信息平台。借助大数据、云计算、移动互联、物联网等信息技术，打造耕地保护监测监管信息平台，实现耕地变化信息监测、耕地保护监督、永久基本农田监测监管、设施农用地监管等耕地保护业务管理工作的数字化、网络化及智能化，不断提升耕地资源现代化治理水平。
4工程手段
构建生态化的耕地系统治理体系[4]。将耕地视为山水林田湖草生命共同体的核心组成进行统一修复和综合治理，合理配置耕地利用结构，有效改善耕地质量和生态环境，加强耕地生态系统的连续性和完整性。
实践全域国土空间综合整治。通过实施全域土地综合整治，统筹高标准农田建设、耕地修复与治理、建设用地复垦和未利用地开发，最大限度实现耕地的规模化，提升耕地抗灾减灾能力，实现耕地治理的生态化。
5社会手段
强化耕地保护意识宣传[5]。通过电视公益广告、官方微博、微信等媒介，加大耕地保护政策的宣传力度，培养社会公众的保护意识，形成守土人人有责的良好氛围，将节约集约用地转化为自觉行动。
耕地资源是极其宝贵的，做好耕地保护工作事关国家经济高质量发展和社会长治久安。在耕地保护面临的新形势的基础上，要求构建数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局，厘清耕地保护的客体、主体、手段，有利于让耕地保护更严格更扎实、生态环境更绿色更可持续、土地资源供给更科学更精准。
参考文献：
[1]祖健,郝晋珉,陈丽,张益宾,王娟,康丽婷,郭稷桁.耕地数量、质量、生态三位一体保护内涵及路径探析[J].中国农业大学学报,2018,23(07):84-95.
[2]孔祥斌.中国耕地保护生态治理内涵及实现路径[J].中国土地科学,2020,34(12):1-10.
[3]车娜,陈舒,肖颖. 谁来保护耕地？[N]. 中国自然资源报,2022-03-21(001).DOI:10.28291/n.cnki.ngtzy.2022.000926.
[4]刘洪彬,李顺婷,吴梦瑶,孙福军,王秋兵,董秀茹.耕地数量、质量、生态“三位一体”视角下我国东北黑土地保护现状及其实现路径选择研究[J].土壤通报,2021,52(03):544-552.DOI:10.19336/j.cnki.trtb.2020111501.
[5]周艳寒.耕地数量、质量、生态“三位一体”保护机制研究[J].农业开发与装备,2021(10):109-110.
本期供稿：应用软件研发中心 吴云
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