空间治理数字化转型和国土空间用途管制（二）| 国土空间用途管制监管业务体系

2022年6月，自然资源部办公厅印发《自然资源部办公厅关于开展国土空间用途管制监管系统建设试点的函》（自然资办函〔2022〕954号），明确建设统一的国土空间用途管制监管系统，落实“统一底图”、“统一标准”、“统一规划”、“统一平台”的要求。面对新形势下自然资源管理的新要求，需明晰国土空间用途管制的内涵、管控的核心，厘清国土空间用途管制监管的业务框架，充分发挥业务的基础指导作用，指导用途管制各项监管措施的有效落实，确保全域、全要素、全流程、全生命周期的统一用途管制，推动国土空间用途管制监管模式的创新及国土空间治理数字化转型。

一

国土空间用途管制内涵

国土空间用途管制是以国土空间规划为基础，在国土空间规划确定的空间用途及开发利用限制条件基础上，在国土空间准入许可、用途转用许可和开发利用监管等环节，对耕地、林地、草原、海域等国土空间统一进行分区分类用途管制，对所有国土空间利用开展的管制活动。

1.统一规划

依据国土空间规划体系，已逐步形成全国国土空间规划“一张图”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，确保国土空间规划的唯一性、权威性，为统一实施用途管制提供统一的规划依据。

2.统一底图

以国土“三调”和年度变更调查成果为底图和底数，以国土空间规划为法定依据，作为实施用途管制各项审查和许可的共同基础和刚性约束。

3.统一标准

建立全域覆盖、协调统一的用途管制规则，统一各项业务核验内容、核验标准及监测指标，实现用途管制全流程、全要素数字化智能服务和监管。

4.统一平台

基于全国统一的国土空间基础信息平台，充分利用已有的数据资源和信息化系统，开展国土空间用途管制业务协同、系统建设、数据共享，实现国家、省、市、县四级用途管制系统互联互通、信息共享。

二

国土空间用途管制监管业务体系

落实“统一底图”、“统一标准”、“统一规划”、“统一平台”的要求，以国土空间规划确定的管制规则及技术标准为依据，结合国土空间用途管制实施“多审合一”、“多证合一”、“多测合一”、“多验合一”的改革要点，研究全域、全要素、全流程、全生命周期的用途管制，厘清用途管制全业务流程，建立涵盖计划管理、空间准入许可、转用许可、使用许可、建设许可、监测监管等内容的用途管制全生命周期业务框架，更好的支撑国土空间用途管制监管系统的运行。

图1 国土空间用途管制监管业务体系

1.全要素计划管理

将“土地利用年度计划”升级为“自然资源保护与利用年度计划”，对计划的规模制定、布局分配和执行考核等深层优化，强化对区域用地报批、征地、供地等情况的综合评估，实行差别化计划管理。

图2 全要素计划管理

2.开发利用管理

国土空间开发利用许可，是以国土空间规划为基础，在确定的空间用途及开发利用限制条件的前提下，通过一系列许可和全过程监督监管机制，对国土空间开发利用进行合理安排的行政许可体系，包含空间准入许可、用途转用中的转用许可、使用许可、建设许可等。

（1）国土空间准入许可

基于国土空间用途管制分区，以正负面清单方式列出鼓励、限制和禁止的差别化空间准入许可条件和要求，并据此进行审批管理，如建设项目规划选址与用地预审。
 

图3 国土空间准入制度框架

（2）用途转用

依据空间用途转用相关法律法规、技术标准，规范国土空间开发利用行为，限制过度的国土空间开发和用途改变，包含用途转用规则制定和流程审批两部分内容。

用途转用规则

依据国土空间规划“三区三线”及相关要求，遵循全域全类型和分级分类管制的原则，按照“空间+要素”的用途转用规则，制定差别化的管制规则和转用规则。

图4 “空间+要素”的用途转用规则

用途管制流程

以国土空间规划为基础，依据完善的审批制度，统筹各部门的审批职能，构建全要素用途转用许可、使用许可、建设许可以及全过程监督监管机制，全流程约束开发利用行为。
 

图5 用途管制流程

转用许可

依据国土空间规划主体功能区，落实用途管制分区，明确用途转用条件，建立统一的用途转用规则。优化用途转用程序，采取“统一受理、并联审批”的模式，提高审批效率。

使用许可

依据各级各类国土空间用途管制规则和技术标准，对用途管制分区内的开发利用行为进行规范，对申请用地的建设内容、规模、方式及其他附加条件进行审查，核准用地位置、面积、允许建设范围等指标。

建设许可

依据建筑工程相关法律法规及技术标准，对建设项目的规模、方式及建设条件进行审核，符合许可要求的建设项目进行土地核验与规划核实，核实建设项目土地利用是否符合土地出让合同、建设工程是否符合规划条件和规划许可。

3.用途管制监测监管

对全域、全要素、全流程、全生命周期的用途管制进行监测监管及评估预警，强化监管验收和纠错机制，及时发现、制止和纠正违反国土空间用途管制规则的行为，实现生产、生活、生态三类空间的科学布局、国土空间的布局优化。

基于“天-空-地-网”一体化的监测技术体系，加强对国土空间用途管制的日常动态监查，实现国土空间用途管制全域、全要素的常态化实施和动态监管。

健全国土空间用途管制的公众参与和信息公开机制，将用途管制执行情况纳入国土空间用途管制绩效评价范围。完善相关法律法规制度，保障国土空间用途管制的有序落实。

三

结 语

国土空间用途管制是国土空间开发保护制度的核心，是建设“美丽中国”、落实国土空间规划战略、强化自然资源管理和保障生态环境监管的重要手段。新形势下我们要深刻认识到国土空间用途管制的重大意义，国土空间用途管制监管业务体系的构建对于用途管制的要求、业务、规则落地实现都起着重要的指导作用，也是以信息化手段统筹推进用途管制业务融合、数据融合、技术融合的业务基础。本司将分享空间治理数字化转型和国土空间用途管制系列文章，本篇为用途管制监管的业务体系，是用途管制规则制定及落实、信息化整体解决方案的基础。

本期供稿：应用软件研发中心 吴玲玲

本期责编：沈健

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