空间治理数字化转型和国土空间用途管制（七）| 改革用地计划，提高管制效率，精准要素保障

一

概 述

2022年，自然资源部印发《关于2022年土地利用计划管理的通知》，通知要求在依据规划严格控制总量和空间布局的前提下，坚持土地要素跟着项目走，以真实有效的项目落地作为配置计划指标的依据，切实保障有效投资用地需求；同时要加大存量用地盘活的力度，积极处理历史遗留问题，探索完善集约节约用地激励政策机制。同年8月，自然资源部印发《关于积极做好用地用海要素保障的通知》，明确提出要强化用地计划指标保障，实行计划指标重点保障，继续实施增存挂钩。国家一系列政策的出台，突显土地利用计划管理在用途管制中的重要作用，也体现其在土地要素保障中的核心地位。

国图土地利用计划管理信息系统，通过数字化手段逐级分解、统筹调度各类指标，确保重大项目用地应保尽保，并有效助力土地资源节约集约利用水平的提升。

二

总体设计

土地利用计划管理信息系统，以信息化的手段对计划指标的下达、核减及追加、调剂进行管理，以严格控制用地总量和空间布局。确保在控制总量的前提下，计划指标跟着项目走，切实保障有效投资用地需求，并以当年处置存量土地规模作为核定计划指标的依据，盘活存量用地，推动“增存挂钩”机制的运转，促进土地利用方式转变和土地节约集约利用水平的提高。

图1 系统架构图

三

指标体系

《土地管理法》和《土地利用年度计划管理法》对土地利用计划进行了明确规定，自然资源管理部门根据国土空间规划，制定本行政区域内的土地利用总体方针、布局、结构、用途、措施等，以及具体实施的年度计划，包括国家对计划年度内新增建设⽤地量、⼟地整治补充耕地量和耕地保有量等的具体安排。依据《国土空间用途管制数据规范（报批稿）》，计划指标包括以下八种类型。

图2 指标类型图

四

管理流程

土地利用计划管理是用途管制的重要内容，通过计划指标的逐级分解下达、指标追加、指标上报等指令性的管理方式来合理控制新增建设用地总量，通过计划指标的核减、结转调剂等管理方式统筹调度各类指标，实现建设用地的总量控制、土地用途的严格管制。

图3 业务流程图

五

系统亮点

计划“一张网”

指标归集

系统对土地利用计划指标进行收集，归集，管理，将分散在建设用地审批、土地整治、土地供应、土地储备等系统中的新增建设用地指标、耕地占补平衡指标、存量用地盘活指标等信息进行统一管理，摸清用地指标家底，形成清晰的数据报表，实时掌握各类计划指标的总量、使用情况及结余情况，及时调控各类指标的使用，管好管优土地利用。

图4 计划“一张图 ”

计划“一盘棋”

多级分控

依据省、市、县计划指标三级协同管理的模式，系统推进计划指标的分级分类管理。国家下达土地利用计划指标，并根据各地使用情况进行指标的分配调剂管理；市县级使用调剂分配的计划指标，并填报计划使用需求及使用情况，土地利用计划在各级之间顺畅流转和监管，推动提高计划指标的有效落实及分级管控，推动土地资源的高效、合理利用。 

图5 多级分控图

计划“一本账”

供需统一

基于省、市、县（区）的用地计划指标库，全盘摸排区域内的用地状况，管好计划“一本帐”，推进建设用地增减挂钩、增存挂钩、增违挂钩工作，以土地利用效率来核定增量土地获取指标，土地资源的发展方式正从以扩张增量为主转变为同时盘活存量和优化增量，并举两方面推进。指标核算方面，系统中指标数据来源清晰、核减规则精确详细，核算过程跟踪记录，实现计划指标管理的完整性、统一性和可溯源性，支撑各级自然资源主管部门管好上级指标任务这本账，在保持土地的供需平衡的基础上，进一步提高土地利用效率。

图6 计划核减流程图

计划“一条链”

全程监管

通过计划管理系统，对土地利用计划与建设用地项目、土地整治项目、重大项目等进行正反向的计划实施跟踪，全面统筹各类型计划指标的应用，促进用地指标从下达、使用、调剂、结转、奖励，到实施监管、查询统计等全方位多层面的在线实时管理，及时发现指标使用过程中存在的堵点难点，及时统筹调控，保障项目的有效落地和顺利进行。

图7 监管预警

六

结 尾

国图土地利用计划管理系统通过对土地利用计划全生命周期的监管，有效支撑自然资源部门对计划指标的合理使用及全程监管，有效提升计划指标对建设用地项目的实施管控能力，达到计划管理“一张网”“一盘棋”“一本帐”“一条链”的管控成效。

本期供稿：应用软件研发中心 刘维祥 孟拓 黄涛

本期责编：吴玲玲

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