赵志刚解析智慧检务的演化与变迁：顶层设计与实践探索
本文作者
赵志刚：
最高人民检察院检察技术信息研究中心主任
金鸿浩：
中共中央党校党建教研部博士研究生，工程师
本文刊登于《中国应用法学》2017年第2期
内容摘要
回顾过去25年的发展历程，智慧检务演化经历了检察办公自动化（1990-1999）、检察机关网络化（2000-2007）、检察业务信息化（2008-2014）、检察工作智慧化（2015-至今）四个阶段。在检察信息化发展的不同历史时期，智慧检务的内涵与中心工作也多次发生变化。最高人民检察院的顶层设计政策也由早期的行政管理、专项建设向项目管理、科学管理转变，总结了一系列的经验教训。当前和未来一个阶段的智慧检务将向全面发展、智慧发展、科学发展三个趋势推进，不断提升检察机关现代化水平。
关键词：智慧检务 电子政务 发展历程 政策变迁
一、绪论
作为国家六大类机关之一，检察机关的信息化具有普遍性也有特殊性，受到国际信息技术、电子政务理念，国家宏观政策和检察改革的深刻影响。智慧检务的概念是广泛且变化的，在检察信息化发展的不同历史阶段，其主要内涵不尽相同。从1991年4月11日，最高人民检察院办公厅成立自动化办公室算起，智慧检务已经走过了25年历程。
25年以来，最高人民检察院对智慧检务的顶层设计和省、市、区各级检察机关智慧检务探索实践的重心也有所偏移。笔者研究认为，智慧检务发展史大致可以分为检察办公自动化阶段、检察机关网络化阶段、检察业务信息化阶段、检察工作智慧化阶段四个历史时期。这些阶段间前后存在相互交织重叠，但在过渡阶段也能找到一些里程碑事件作为“分水岭”，标志着一个新的阶段孕育并产生。
回顾历史，是为了更好地展望未来。一定程度上，智慧检务的发展史是我国电子政务发展历程的一个缩影。相信通过对智慧检务专门史的梳理和研究，一方面，对当前和未来一个阶段检察机关信息化的战略部署、工作策略有所启发；另一方面，对我国其他条块的电子政务发展也有参考借鉴作用。
二、智慧检务1.0阶段
检察办公自动化与管理机构的产生
办公自动化（OA，Office Automation）是将现代化办公和计算机网络功能结合起来的一种新型的办公方式。美国麻省理工学院季斯曼教授指出，“办公自动化就是将计算机技术、通信技术、系统科学与行为科学，应用于传统的数据处理技术难以处理的数量庞大且结构不明确的办公事务的一项综合技术”。这一概念为许多学者所接受。
1985年，国务院电子振兴领导小组成立了办公自动化专用组，开始拟定中国办公自动化的发展规划。1992年国务院办公厅牵头启动“全国行政首脑机关办公决策服务系统”，以国务院办公厅的计算机主系统为核心节点，覆盖全国各省级政府和国务院主要部门，到1997年底，初步实现了全国行政首脑机关的办公自动化。在这个大背景下，检察机关也开始办公自动化的探索。简单概括这一时期的智慧检务工作就是采购计算机设备、搭建局域网与应用OA办公自动化系统三部分。其中，首先是“配设备”，采购计算机设备是这一时期的主要工作，为了实现信息化办公和让“数据多跑路、基层少跑腿”的目标，以西部地区的广西壮族自治区检察院为例，曾专门下文要求广西四级检察机关配备五台以上电脑。到2000年，广西壮族自治区检察机关共有电脑883台，平均每个单位6.7台。
其次是“建网络”和“用软件”。在早期检察信息网络建设方面，1990年，辽宁省朝阳市城郊地区人民检察院等基层检察机关率先探索建设了检察局域网。1997年，吉林省检察院成为全国第一家建成局域网的省级检察机关。1998年10月，最高人民检察院机关局域网开始试运行。截至1999年底，全国共有137家检察机关建立了局域网络，其中包括最高人民检察院、5个省级检察机关、33个地市级检察机关、98个基层检察机关，四级检察机关均尝试探索建立符合自身办公办案需求的局域网络。1999年5月28日，最高人民检察院作为国家“政府上网工程”发起单位之一，正式开通互联网门户网站。在早期检察信息化应用研发方面，1993年，最高人民检察院自动化办公室会同有关公司合作开发了“基层检察机关检察信息系统”软件。1995年至1996年，最高人民检察院检察技术局组织研发了“分州市级检察信息系统（FS-MIS）”。1997年，检察技术所合作开发了“最高人民检察院机关管理信息系统”，初步建立了满足不同层级检察机关办公自动化需求的信息产品。①
随着检察机关信息化的不断发展，我国最高检察机关在20世纪90年代设立了早期的信息化机构。1991年4月11日，最高人民检察院由原统计处计算机专业技术人员和总值班室通信人员成立了办公厅自动化办公室，负责最高人民检察院信息化工作。1994年3月，最高人民检察院办公厅原自动化办公室划归检察技术局（所）管理，更名为信息技术室。1995年，最高人民检察院成立编码委员会，时任最高人民检察院副检察长赵登举任主任。1997年3月，最高人民检察院技术局与技术所分开设置，信息技术室划归技术所管理。1999年，最高人民检察院成立信息化领导小组，时任最高人民检察院副检察长梁国庆任组长。2000年5月，最高人民检察院成立直属事业单位检察技术信息研究中心，由原技术局、技术所、办公厅信息技术室合并组成，负责指导全国检察技术和信息化工作。
三、智慧检务2.0阶段
检察机关网络化与专项建设的推动
检察机关的特殊性在办公自动化发展到一定程度时进一步凸显，当不少党政机关开始普遍使用计算机设备处理文件后，电子文件交换的途径势必要突破单位局域网的限制，最简单有效的方式就是通过互联网进行传播，但是检察机关作为政法机关，工作信息具有涉密性，互联网传播显然违背了保密原则。因此，摆在检察机关面前的难题就是在全国范围内建设检察专线网络。
最高人民检察院在这一阶段通过专项建设的方式，每年在年初制定本年度智慧检务特别是检察机关网络化的目标任务，在年底对各省级检察机关进行绩效考核，明确责任，传导压力。各省级检察机关再对地市级检察机关分解任务，依次类推。
2000年1月，《最高人民检察院关于在大中城市加快科技强检步伐的决定》提出了2000-2002年科技强检战略三年规划的建设任务。其中要求2000年以一级检察专线网为重心，最高人民检察院完成数字化改造，开通至各省级检察机关的宽带数据专网通信，建立外网站点和举报电话自动受理系统等。2001年以二级检察专线网为重心，省级检察院至市检察院开通宽带数字专网通信，实现办案工作计算机全程动态管理，内部公文、检察信息的自动流转和传输，以及重要案件的远程指挥和协调等。2002年推广到三级专线网，在有条件的市辖区开通。在具体工作推进中，检察机关相继启动了2001年的一级专线网数字化改造工程，2002年的“213工程”、2003年的“151工程”、2004年“1521工程”。②
2004年，最高人民检察院又制定了《2003－2007年检察信息化建设与发展规划》，在第一阶段建设基础上，最高人民检察院信息化领导小组对检察机关专线网、计算机局域网与信息化培训制定了新的任务与要求。要求2004年完成检察一级专线网扩容提速工程；2005年全面完成二级专线网建设；2006年基本完成检察机关三级专线网建设，未建设的基层院通过其他方式联入专线网，所有地市级检察机关建成计算机局域网；2007年90％的基层检察机关建成计算机局域网。实际情况是到2007年末，全国83.69%的检察机关联入专线网，86.89%的检察机关建成计算机局域网，基本实现了预期目标。
图1 全国检察机关专线网和局域网建设情况（1990-2015）
四、智慧检务3.0阶段
检察业务信息化与项目管理的应用
2008年左右，在前十余年检察办公自动化与检察机关“三网建设”的设备基础和网络基础上，建设全国性的检察机关信息应用系统成为可能。2009年，最高人民检察院曹建明检察长明确提出了“四统一”指导原则，认为解决检察信息化发展瓶颈问题，必由之路就是统一规划、统一标准、统一设计、统一实施，从根本上解决办公办案同信息化应用“两层皮”的现象。2009年11月，最高人民检察院党组确定“四统一”指导原则为检察机关信息化建设整体推进的总体思路。
2010年7月13日，最高人民检察院印发《全国检察机关信息化应用软件统一实施方案》，计划将十个业务条线的信息化应用软件分两批进入统一进程。到2011年9月，首批侦监、公诉、监所、刑事申诉等4个检察业务条线应用软件的程序研发工作已基本结束，并投入试运行。到2012年1月，反贪、渎检、控告、检察技术、人民监督、检委会等6个检察业务条线应用软件在11家试点单位进行四级检察院同步试运行。
图2 全国检察业务应用软件早期需求分类构成示意图
在“十个条线”软件研发的基础上，2012年8月，最高人民检察院信息化领导小组决定成立统一业务软件开发小组，采用全脱产、全封闭的方式集中攻关，对统一业务软件在四级检察机关的需求进行论证，形成160余万字的系统需求分析报告，并启动软件研发。期间，最高人民检察院先后印发《全国检察机关统一业务应用软件总体方案》、《全国检察机关统一业务应用软件首批试点工作方案》、《全国检察机关统一业务应用软件平台建设指导方案》、《全国检察机关统一业务应用系统使用管理办法》加强宏观管理。2013年10月31日，全国检察机关统一业务应用系统部署工作会议在山东省济南市召开，正式启动全国检察机关统一业务应用系统部署工作，于2014年5月完成全国部署。2014年底，已有各类案件300余万件在系统内运行，检察机关基本实现了从“纸上办案”到“网上办案”的信息化变革，四级检察机关的办案信息第一次实现互联互通，并对全部办案活动和各类案件实现全程、统一、实时、动态的管理和监督。
2014年4月，最高人民检察院根据中央司法体制改革有关检务公开的要求，决定启动案件信息公开系统开发工作，满足案件流程信息互联网查询、终结性法律文书网上公开、重大案件信息网上发布、辩护与代理网上预约申请等核心需求。2014年6月底完成系统开发任务，7月份开始安装部署、网络策略配置，并在山东、四川投入第一批试运行，2014年10月1日在全国正式上线运行。截至2014年底，全国检察机关通过案件信息公开系统，共公开案件程序性信息67万余件，发布重要案件信息2万余件，公布法律文书8万余件，接受辩护人和诉讼代理人预约申请1千余次。
此外，这一时期，电子政务项目化管理成为电子政务建设的主流。2007年，为了贯彻落实《国务院关于投资体制改革的决定》，全面加强国家电子政务工程建设项目管理，国家发展和改革委员会制定了《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》（发展改革委令第55号），于2007年9月开始实施，标志着电子政务项目管理进一步规范化、严格化。因此，2010年5月，最高人民检察院重新编制了《电子检务工程需求分析报告》，并通过了国家发改委组织的专家评审。2011年7月，提交《电子检务工程项目建议书》。2013年8月27日，获得国家发展改革委批复。至此，全国检察机关信息化建设正式纳入国家电子政务的总体部署。
五、智慧检务4.0阶段
检察工作智慧化与科学管理的实践
2015年是检察信息化历史上具有里程碑意义的一年。2014年全国检察机关统一业务应用系统、人民检察院案件信息公开系统全面上线，到2015年两个统一系统的效果已经充分展现，转变了传统的检察办案和检务公开模式。2015年4月、10月最高人民检察院本级的《电子检务工程可行性研究报告》、《电子检务工程初步设计方案和投资概算报告》先后获得国家发改委批复，电子检务工程正式进入了实施阶段。同年7月3日，最高人民检察院在京召开“互联网+检察工作”座谈会，曹建明检察长首次提出了“互联网+检察工作”模式，要求“各级检察机关必须顺势而为，充分运用信息网络技术，提升检察工作现代化水平”。③
2015年以来，智慧检务伴随着电子检务工程的全面实施，逐步买入了4.0阶段，主要表现为三个趋势：
——全面发展的智慧检务：新时期电子检务工程的重点是建设六个平台，包含执法办案信息平台、检察办公信息平台、队伍管理信息平台、检务保障信息平台、检务决策和支持平台、检务公开办事服务平台，全面覆盖了检察机关各项工作。其中，2015年12月，全国检察机关电子检务工程工作会议确定了要着力推进三个重点平台建设：一是重点完善执法办案信息平台，以统一业务应用系统为基础和核心，完成新的功能模块的研发、部署和应用，加强与其他执法司法信息资源的对接与交换。二是重点完善队伍教育管理信息平台，加强检察机关人事基础信息库、纪检监察信息系统、检察教学资源和网络教育平台建设，实现信息化与检察队伍教育、监督、管理有机融合。三是重点完善检务公开办事服务平台，将现有的人民检察院案件信息公开系统升级为“一站式”办事服务信息平台，逐步将12309举报、网上申诉、信访、业务受理等融为一体，统一受理各类申请、查询、咨询，满足群众多样化司法需求。⑤
图3智慧检务工程六大平台的部分主要系统
——智慧发展的智慧检务：2015年国务院先后印发了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）、《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50 号），文件明确要求“将大数据作为提升政府治理能力的重要手段”，“结合国家政务信息化工程建设规划，统筹政务数据资源和社会数据资源，布局国家大数据平台、数据中心等基础设施”。在这一背景下，2015年7月，最高人民检察院曹建明检察长首次提出了“智慧检务”的概念，要求把全国检察机关的电子检务工程打造成“智慧检务工程”，高度重视大数据在行政执法和刑事司法衔接、职务犯罪侦查、强化诉讼监督中的作用。2016年出台的《“十三五”时期科技强检规划纲要》明确提出了“智慧、融合、创新”的总体思路，提出到2020年前建设完成国家检察大数据中心、大数据检务辅助决策支持平台、大数据职务犯罪侦查系统等重点任务。
——科学发展的智慧检务：“十三五”时期智慧检务的一项重要任务就是从原来相对粗放的行政管理向长效精准的科学管理转变。一方面，以工作机制设计为抓手，推动检察信息化工作一体化建设。最高人民检察院经过深入调研、广泛论证，提出以“最高人民检察院为中心、省级检察机关为重点、地市级检察机关为骨干、区县级检察机关为基础”的检察信息化工作总体格局。其框架是：最高人民检察院负责检察信息化发展总体规划，统一规范业务标准和技术标准，统一设计网络平台和信息系统，统一部署、督导各项任务的实施。省级检察机关负责本省范围内信息化规划的具体实施，以省为单位统一推进各项应用，建立省级检察数据中心。地市级检察机关负责建设服务于本地区各基层检察机关使用的应用系统平台，有条件的建立地市级检察数据中心。区县级检察院是基础数据来源的主渠道，负责落实网络应用和运维保障。另一方面，加快推动全国检察机关信息化标准体系建设，到2017年，制定完善智慧检务总体标准、应用系统标准、应用支撑技术标准、数据交换标准、信息资源标准、信息安全标准、运行维护标准等7大类37项标准规范。
六、余论
纵观过去二十五年智慧检务的发展，不难发现几个共性规律和经验，影响着检察信息化的实践进程。
一是检察信息化的客观规律是智慧检务发展的主线。信息化发展不是一蹴而就的，其一般规律是“以点带线、连线成面、面动成体”。一方面，就信息化发展内在规律而言，需要先有计算机硬件设备，然后“以点带线”建设计算机局域网络，接着“连线成面”将局域网络通过路由器、交换机连接为城域网、广域网，最后研发全国性的信息应用系统，“面动成体”，发挥信息化的聚集效应、规模效应、溢出效应。另一方面，就信息化实践客观规律而言，需要“先建带后建，最后实现共同发展”，经济条件较好、信息化基础较好的东部城市可以发挥“先发优势”，进行多元化的信息化尝试，积累实践经验，总结经验教训；经济条件一般、信息化基础较弱的中西部地区、郊县检察院可以发挥“后发优势”，借鉴前者经验，探索“高起点”、“集约型”的信息化建设。智慧检务的硬件、网络、软件短期一步到位和全国东西部地区、四级检察机关完全同步发展在实践中不完全现实，需要分步推进。
智慧检务的实质是信息技术与检察工作的深度融合，是用信息技术破解依托传统方式无法解决或解决不好的问题。因此在制定检察信息化发展目标时，既需要有问题意识，围绕检察工作的痛点、难点设计软件需求；又要有安全意识，充分考虑技术的可行性、可靠性、可扩展性。近年来，由于缺乏上述意识，个别地区检察机关信息化创新过程中也暴漏出一些问题。如个别单位只注重引入大数据、云计算，而忽略了“深入融合”和解决实际问题，沦为华而不实的“政绩工程”；如个别单位在设计时没有注重可扩展性和适度超前性，软件刚刚上线一年多就因技术落后、政策变更等面临着被下线的窘境。因此，在检察信息化建设中，上级检察机关的信息化部门要加强对本区域智慧检务的管理力度，适当引入外部评审、专家论证、基层反馈等机制，防止违背或偏离检察信息化客观规律。
二是国家电子政务政策顶层设计的导向与规范作用。检察机关信息化作为国家电子政务六大组成部分之一，其发展方向、发展模式、发展理念受到国家电子政务政策的影响与指导。在智慧检务发展历程中，正反两方面的经验教训表明，智慧检务与国家信息化发展规划高度契合则发展迅速，否则容易发展迟滞。例如，2000年以来国家先后实施了金盾、金税、金关、金安、金土、金保等一批“金字工程”，目前，金税工程、金盾工程等已完成一期、二期建设，进入三期。而多年来，检察机关信息化建设在较长阶段并没有纳入国家信息化发展规划，缺乏持续的经费来源渠道，发展受到一定程度上的制约。2007年，根据国家发展改革委55号令《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》，最高人民检察院主动学习、积极协调，争取获得电子检务一期工程立项，采取的是“整体立项、统一实施、整体验收”的模式，为“十三五”智慧检务高速全面发展创造了政策空间与项目依托。
在智慧检务的顶层设计和基层创新中，要跳出“部门主义”的局限，在智慧检务政务目标设计时增强“围绕中心，服务大局”导向。就检察系统而言，要增强服务“四个全面”战略的保障能力，例如围绕“全面依法治国”战略，可以加强“两法衔接”系统、公益诉讼办案系统研发；围绕“全面从严治党”战略，可以加强职务犯罪侦查和预防信息平台建设；围绕“全面建成小康社会”战略，可以加强大数据扶贫法律监督系统建设；围绕“全面深化改革”战略，可以加强大数据辅助检察决策系统、司法改革管理系统建设等。就地方检察机关而言，要增强“检察一体化”意识，在最高人民检察院顶层设计的基础上开发本地化、特色化产品；要自觉服从当地信息化发展规划、服务地方经济社会发展。智慧检务的溢出效应约突出，就越能得到党政领导、信息化主管部门、项目审批部门的支持和认可，从而实现良性循环，保持快速稳定发展。
三是各级检察机关主要负责同志的重视与推动作用。新世纪以来，最高人民检察院的三任检察长和领导班子均高度重视智慧检务发展。2000年韩杼滨检察长提出“科技强检”战略、2003年贾春旺检察长提出“三位一体”理念、2009年曹建明检察长提出“四统一”方法，2015年提出“互联网+检察”工作模式和“智慧检务”构想，均极大推动了全国检察信息化的发展。在全国范围，首次全国“科技强检”示范院创建评选中发现，各省、市检察院检察长、领导班子重视智慧检务工作的，该院的检察信息化发展相对较好。例如中西部地区的贵州省检察院、云南省昆明市检察院等在“检察大数据”领域，由于领导重视，其水平已经走到全国前列，甚至超过了一些东部经济发达地区沿海城市的检察机关。因此，最高人民检察院多次指出“检察机关各级领导干部要带头加强对以互联网为代表的现代信息技术的学习、运用，不断提高驾驭能力，努力把互联网这个‘最大变数’变成可知可控的‘常量’，变成改进和创新检察工作的新平台”。
在智慧检务的机构设置和职能分工上，要强调专业主义，注重在“大部制改革”中找准定位，转变职能，畅通管理机制和信息反馈渠道。近年来随着智慧检务高速发展，在最高人民检察院党组高度重视下，检察技术信息中心注重专业化、专门化、专职化顶层设计与宏观管理，2016年新增设了两个处室，现有的五个检察信息化处分别负责检察网络、软件应用、检察数据、工程规划、信息安全工作。省级检察机关有的设置了专门的信息化管理部门，有的与检察技术合署办公。目前，一个重难点就是地市级检察院和基层检察院在大部制改革中，部分单位合并或取消了检察信息化和技术部门，可能会导致沟通不畅、管理延误等问题。对此，结合各地经验，首先需要在省一级通过明确代管部门，设置专门岗位和联络负责人制度强化纵向沟通；其次是通过外包，剥离出较为占用人力资源的信息化维护职能，突出专职技术干部的信息化管理、服务办案的专业职能。再次是建立基于专线网的信息化维护管理系统或论坛，及时传递信息、反馈问题、提升效率。
四是智慧检务相关的人、财、物的协同与保障作用。近年来，有媒体曝光电子政务是“烧钱”工程，这些报道一方面批评了个别地区电子政务工作的错误倾向和不良作风，另一方面其实也侧面说明了电子政务投资大的客观情况。但是也应看到智慧检务等信息化项目的回报要远远大于投入，同时智慧检务是检察机关现代化，转变传统工作方式的主要途径。信息化项目投资大、维护长，相对意义上属于人才密集型和资金密集型工作，因此更需要人、财、物的协同与保障，不管是人力资源、财政支持还是设备保障，哪方面滞后都将严重影响到智慧检务工程的进度与质量。一方面，要高度重视保持检察信息化队伍的稳定和可持续发展，在检察人员分类管理改革中，配套完善检察信息化人员作为司法辅助人员的管理制度，拓宽发展空间，建设高端人才引进的“绿色通道”。另一方面，要高度重视智慧检务工程的人、财、物协调，协调工作单独靠分管领导、检察机关信息化部门是无法完全解决的。需要各级检察机关网络安全和信息化领导小组“守土有责、守土负责”。
在智慧检务的协同发展与综合监管中，要特别注重廉洁意识、规矩意识。电子政务工程投资大、监管难、专业性强、廉洁风险高。目前，检察机关虽尚未发生信息化腐败案件，但是其他系统已经查处了一批干部，如公安部科技信息化局原副局长马晓东、宁夏信息化建设办公室原副主任周金柱、海南省党政信息中心原主任陈国庚、浙江湖州信息中心原主任施学江、海口市信息中心原主任申学军等领导干部先后落马。同时在审计过程中，多个部委信息化项目出现审计问题，如根据审计署公告，某部委信息化项目未按规定报发展改革委审批，涉及资金5850万元；⑥某部委未经批准，对信息系统工程采用非公开招标方式采购22宗，涉及合同金额1.4695亿元；某部委本级及所属单位建设的5个信息系统项目，均不同程度存在部分功能无法使用、建设目标未完全实现、交付后尚未使用，使用非正版软件等问题，影响财政资金使用效益等。检察机关作为法律监督机关，在智慧检务建设中更要借鉴电子政务违法违纪违规问题经验教训，严格按照国家法律法规推动项目立项、建设、采购、验收。单位派驻纪检组、监察局强化“两个责任”，对信息化项目建设过程进行全程监督，加强重大工程项目建设廉政风险防控。
① 赵志刚、金鸿浩：《智慧检务初论》，中国检察出版社，2017
② 2002年“213工程”的“2”是要求当年要在全国200个大中城市完成检察专线网的建设；“1”是要求全国1000个以上检察机关建成三级专线网络或局域网；“3”是要求超过3万名检察人员通过国家计算机等级一级考试。2003年的“151工程”是在“213”工程的基础上，分别要求增加100个单位建设专线网，500个单位建设局域网，1万名通过国家计算机等级一级考试的检察人员。
③ 曹建明：《做好互联网时代的检察工作“+”法》，载《检察日报》2015年7月4日1版
⑤ 张建升，赵志刚， 李欲晓，等：《探索构建“互联网+检察工作”模式提升检察工作现代化水平》，《人民检察》，2015年第21期
⑥ 《中央部门单位2015年度预算执行等情况审计结果》，审计署2016年第5号公告