千呼万唤，中国碳排放权交易市场即将落地

Original 谷河传媒布谷岛 2021-07-01

文 | 吴杨殷鑫豪韦霞霞

6月22日，上海环境能源交易所发布《关于全国碳排放权交易相关事项的公告》，就不同类型交易的涨跌幅限制、交易时段等作出规定。此前5月末，生态环境部发言人刘友宾表示，拟于6月底前启动全国碳市场上线交易。

至此，靴子即将落地，中国将是继欧盟、美国、日本、韩国、哈萨克斯坦等国之后启动碳排放交易的国家，显示中国节能减排的制度化已实现国际同步。今年4月，央行行长易纲曾公开表示预计2030年前中国碳减排需每年投入2.2万亿元，2030-2060年需每年投入3.9万亿元，碳交易市场发展还有望成为缩小资金缺口重要一环。

碳排放交易的难点有哪些？碳交易实施会对企业有何影响？谷河传媒近日采访多位企业人士和行业专家、学者，发现在企业自改、配额划分及污染监测等诸多方面均还需进行多项配套改革。

电力行业成为碳交易的“先遣部队”

碳交易这一概念最早出现于1997年12月在日本东京签订的《京都议定书》，其提出二氧化碳的排放权可以像商品一样交易。广发证券在《碳交易市场的“产业映射”》中指出，碳排放交易是指将二氧化碳排放权视为商品进行交易，碳排放单位根据自身需要，在市场上购买或售卖配额等。减排企业可以通过出售剩余排放权获得利润，而排放超标企业则需购买以补足配额。“通过技术手段准确核实碳排放量是碳交易的基础”，南京大学（溧水）生态环境研究院副研究员盛虎告诉谷河传媒。

碳交易市场基础架构

图片来源：广发证券发展研究中心

去年9月，生态环境部应对气候变化司司长李高曾向媒体表示，中国在持续推进试点碳排放权交易市场建设的基础上，以发电行业为突破口分阶段、有步骤地推进全国碳市场建设。

中山大学低碳科技与经济研究中心碳市场研究所副所长黎炜驰向谷河传媒表示，电力行业配额分配方法制定的技术难度较低，且电力行业中大部分规模较大，数据基础条件较好，能够保证数据披露的质量；但在排放规模方面，电力行业碳排放量占了中国总社会活动的45%左右，是排放重灾区，中国人民大学应用经济学院助理教授郭伯威认为首纳电力行业，体现了从重灾领域着手的常规逻辑。

黎炜驰副所长告诉谷河传媒，碳配额发放主要有两种方式：“历史排放法”和“基准线法”，历史排放法根据历史排放量确定配额，基准线法根据行业先进水平设定配额，后者能够更好引导企业向先进水平靠拢。据生态环境部去年年底发布的《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》规定，在碳配额分配上，全国碳市场将采取基准线法核算配额，电力企业需在配额控制范围内从事经营活动，实现履约。

在过往地区试点过程中，不同省市则围绕免费分配的主要原则，制定了符合自身实际发展情况的碳配额分配条例。以广东为例，2013年11月，广东省发改委印发《广东省碳排放权配额首次分配及工作方案（试行）》，《方案》规定配额实行部分免费发放和部分有偿发放，两者比例在“十三五”期间将做出一定调整。

碳配额分配方式

图片来源：《地方政府参与全国碳市场工作手册》

去年年底，广东省生态环境厅印发的《广东省2020年度碳排放配额分配实施方案》中，坚持了免费发放与部分有偿发放的原则，其中，电力企业的免费配额比例为95%，钢铁、石化、水泥、造纸企业的免费配额比例为97%，航空企业的免费配额比例为100%。

2018年开始，广州协鑫蓝天燃气热电有限公司在广东省内进行了首次碳排放履约，去年碳排放量在85万吨左右。据该公司统计员曹舟向谷河传媒介绍，每年公司会在省内相关平台上报当年的电量、供热量等数据，而这会作为次年碳配额发放的参考依据。“省内系统的碳配额不会全部（免费）发放，只会发放95%”，曹舟表示，剩下的5%的配额则需要通过拍卖形式（或在二级市场上）购得，但公司“只有配额不够履约时才会买”。履约一般在每年的6月。每年4-5月，监管部门会委托第三方机构核查上一年的排放情况，“核查前会发放部分配额”，发放额度每次并不一样，“发放时间和次数也不固定”，余下配额会在核查后发放。企业的履约责任就根据核查后的排放量进行确定。

对于即将启动的全国碳市场，电力企业也表达了自己的隐忧。东莞某电厂属于碳市场上的需求方，年碳排放量在十几万吨，其向谷河传媒表示，由于配额没有富余，超出的部分只能到市场上购买额度，“现在广东是95%免费的，但是未来（被纳入全国市场）不知道有无影响”。

与之相较，对于每年平均2%的富余额度，广州协鑫蓝天燃气热电有限公司则选择留存。统计员曹舟解释称，之所以这么做：一方面是“为下一年履约做好额度保障”；另一方面则是配额升值的预期，就广东省而言，“2015年只有15元左右，现在差不多40元了”，但“纳入全国之后，后期是一个什么样的走势，这个也不确定”，其表示“省内系统剩余下来的碳配额，不知道能不能够参与明年的（全国市场）”。

企业自改的难题仍待突破

2012年6月，国家发改委发布《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，希望企业通过设备更新改造和技术提升的方式，达成内部减排以获得减排量奖励。但目前来看，距离政策预期，现实或有偏离。

统计员曹舟告诉谷河传媒，去年公司投用了两套联合循环技术，分别用于节能改造和整体升级。但由于“大部分燃机机组都是统一的设备”，通过改造实现的减排量不会很大。这一说法也得到了东莞某电厂的证实，“发多少电就要耗费多少（燃料）”，除非更换效率更高的机组，“但国家不一定会批准”。

发电机组成为电力企业内部减排的一大拦路虎。同时，计划发电成为又一影响因素。以广东电力市场为例，每年份额总量的约60%是计划调度，40%是参与市场，在这样的情况下，电力企业只能按部就班完成调度供电，自身可减排的空间并不大，助理教授郭伯威表示。

对此，黎炜驰副所长解释称，发电较少会导致碳强度偏高，而碳强度与生产效率相关，“例如开车，你开得越快，它的排放相对会越低，油耗越低。发电机组也是这样，发电越多，它的效率就越高。”

但由于国家的管控，部分电企因为发电少，而导致效率下降产生亏损。黎炜驰副所长进一步谈到，针对这一矛盾，目前国家碳市场在配额分配时引入了负荷率修正系数作为调节。具体来说，对某些因计划调度，发电少而导致效率下降的企业，“配额分配会适度放宽一些”。

全国碳配额划分如何更公平？

随着石化、化工、建材、钢铁等重要行业被逐步纳入全国碳市场，如何尽可能地确保行业间碳配额划分公平成为另一难题。相比历史排放法根据历史排放量确定额度，盛虎副研究员认为基准线法可激励企业向行业先进水平靠拢。但问题也随之而来，资深碳管理咨询师汪军撰文指出，采用基准线法后行业之间的横向比较注定缺乏纽带，如果处理不好，会出现某个行业最好的企业还要找另一个行业最差的企业买配额。

区域公平性是全国碳交易市场需要面对的又一难题。助理教授郭伯威指出，西部地区和东北地区相对贫困，沿海地区则比较富裕，全国统一后，“这些企业交的是一样的碳价格”，但“西部地区它又承受不起价格往下传导”。不过，黎炜驰副所长认为，企业的先进程度与所在区域并非完全对应，“例如一些西部地方，反而它的电厂比较新，可能还会先进一些”，由于企业特异性的存在，国家还是选择“从（行业）类型上去考虑，从技术层面去考虑”，“先进就有好处，落后了就吃亏”。

最后，是碳排放监测的技术难题。盛虎副研究员表示，“现有的碳排放量核定方法是通过物料核算和在线监测，我国以前者为主，相比于在线监测，物料核算忽略了碳排放的动态变化，计算的是理论上的平均水平。”另外，不同行业对监测技术的要求也存在差异，“例如钢铁跟石化这些行业，本来技术复杂性是比较大的，不像电力行业相对简单”，黎炜驰副所长告诉谷河传媒。

“罗马不是一天建成的”

今年5月，生态环境部正式发布《碳排放权登记管理规则（试行）》、《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》，在碳排放权登记、交易和结算三方面搭建起具体框架，并明确暂时由湖北碳排放交易中心负责全国碳排放权注册登记等相关工作，由上海环境能源交易所负责全国碳排放权交易的相关工作。

早在2011年，国家发改委即印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳开展碳排放权交易试点工作，标志着中国碳交易市场试点工作正式启动。从理论到实践，经过十年的试点，“中国已经有很多经验积累起来了”，黎炜驰副所长向谷河传媒表示。

2010年10月，国务院印发《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，《决定》要求建立和完善主要污染物和碳排放交易制度。次年，《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》出台，“两省五市”被选为碳排放权交易试点区域。与此同时，从2013年至2015年，国家共分三批次，出台24个行业企业温室气体的核算方法，为企业科学核算和规范报告、主管部门实施碳排放报告制度奠定了基础。

2014年12月，国家发改委印发《碳排放权交易管理暂行办法》，明确了中国统一碳排放交易市场的基本框架。2016年1月，国家发改委发布《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》，确定了全国碳排放权交易市场第一阶段将纳入石化、化工、建材、钢铁等八大行业。2017年12月，国家发改委则选择将发电行业作为首批纳入行业，率先启动碳排放交易，再逐步纳入其他行业。

据生态环境部披露，截至2020年8月末，我国共有2837家重点排放单位、1082家非履约机构和11169个自然人参与试点碳市场。7个试点碳市场配额累计成交量为4.06亿吨，累计成交额约为92.8亿元。

欧盟是率先“吃螃蟹”的，其碳排放交易体系（EU-ETS）于2005年启动，据路孚特碳市场年度回顾，2019年EU-ETS交易额达1689.66亿欧元，占世界总额的87.2%，交易量为67.77亿吨二氧化碳，占世界总交易量的77.6%，是全球建立最早、规模最大、覆盖最广的碳市场。美国、日本、韩国、哈萨克斯坦等国纷纷效仿建立碳交易市场。

我国碳市场的搭建也是在借鉴欧盟经验中，通过试点逐步成长起来的，但也有创新之处。黎炜驰副所长向谷河传媒介绍，其一，由于电价受行政调控，价格传导机制受阻，鉴于此，我国将用电户的间接排放量一并纳入，作为配额发放依据；其二，率先使用实际产量计算配额，避免配额过度富余。此外中国人民大学助理教授郭伯威认为，在全国碳市场的推进过程中，需要考虑减排带来的影响，包括碳减排与经济发展间的矛盾、减排成本向消费者传导的问题和平衡代际间公平性的问题。

在EU-ETS发展过程中，另一个值得借鉴和探讨的点是碳金融衍生品的应用。早在2014年5月，国务院就印发了《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》，指出要发展碳排放权等交易工具，充分发挥期货市场价格发现和风险管理的功能。但直至现在，我国试点碳市场的交易品类仍以现货为主。与之相对的是，2020年欧盟碳期货交易占总碳交易规模超90%。对此，黎炜驰副所长表示，“期货交易本来有它的一个价值，可以帮助企业去锁定风险”，但或是囿于金融风险，监管层并未启动期货交易。

中国碳排放权交易市场政策演进