美国国防部实施的国防科技产业政策及启示
来源：《南京政治学院学报》，作者：严剑峰 上海财经大学财经研究所国防经济研究中心
摘要：在美国高科技产业的发展过程中，国防部扮演了产业开发者、培育者、扶持者、规制者的角色。由国防部实施产业政策有其理论基础和政策优势，通过实施一系列的国防科技产业政策，美国不仅建立了强大的国防科技工业体系，而且还带动了民用高科技产业的发展。对我国国防科技工业和军民融合发展均有一定的借鉴意义。
美国国防部施行产业政策的目标依次是国防安全和经济发展，如果能有意识地将二者结合，就可以更大限度地发挥国防投入对经济发展的带动效应。在美国高科技产业的发展过程中，国防部扮演了产业开发者、培育者、扶持者、规制者的角色。美国国防部实施的产业政策既直接支持了国防科技工业的发展，也支持了民用高科技产业的发展。自中国提出大力发展战略性新兴产业以来，如何发挥国防科技工业政策对高科技产业的引领和推动作用，一直是学界研究的热点问题[1]、[2]。但已有的研究往往强调如何从技术、项目、园区或基地、体制、机制（如产学研结合）等微观层面发挥国防科技工业的带动作用，而忽略了把促进国防科技工业发展的政策作为一种宏观的产业政策运用。
一、美国国防科技产业政策的理论基础——
军事凯恩斯主义
政府如果是通过增加军事装备采购支出和雇佣更多军人的方式来刺激经济增长，该政策被称为“军事凯恩斯主义”。如果该国经济处于未充分就业的水平时，实施“军事凯恩斯主义”的扩展性政策就可以拉动该国经济。“军事凯恩斯主义”最早由波兰经济学家米切尔·卡莱茨基（MichalKalecki）于1935年提出，当时他指出，纳粹德国正在利用赤字政策加速构建国家军事经济体。这一理论随着凯恩斯主义的流行而为世界所知，并被美国于二战结束后的半个多世纪中多次成功运用[3]。美国最初关于“军事凯恩斯主义”的理解是，国防支出具有“乘数效应”，可以拉动经济增长。这是一种需求扩张政策。但现在对“军事凯恩斯主义”的认识已由宏观层面的总量扩张深入中观层面的产业结构调整、甚至微观层面的企业激励。国防支出、特别是国防研发与采办支出可以直接作用于企业产品研发、市场销售和产业结构调整，从而提升国家创新能力。
当然，在经济不景气时，政府还可通过扩大对民事部门的支出——教育、医疗卫生、社会福利、基础设施建设、新能源开发等——来拉动经济，但一般认为这些支出的经济拉动效应在经济不景气时不及国防支出、尤其是国防研发与采办支出对经济的拉动效应，因为国防科技工业的产业链更长、技术更为复杂。更多的时候，政府还是把国防支出和其他公共支出配合使用，共同推动经济增长。
二、由国防部实施国防科技产业政策的特有优势
1.牵引科技进步和高科技产业发展
国家安全领域的竞争意味着一个国家的生死存亡，因此各国对尖端科学技术和武器装备的需求强度要远远高于民用领域，也都投入大量资金用于国防科技研发和武器装备采办。强大的需求牵引不仅促进科技的进步，且催生了很多高科技产业。
2.规避WTO规则的限制
根据WTO《补贴与反补贴协议》，WTO成员国一般不得对本国特定企业、产业实施特殊优惠措施，这就束缚了WTO成员国运用产业政策扶持本国企业或产业的“手脚”。但根据WTO有关协定的规定，成员国为了维护本国安全，可在一定程度上不遵守协定中的规定或国际义务，这被视为WTO规则的例外条款。通过国防部来实施对特定企业或产业的支持，就可以有效规避WTO规则的限制。运用国防工业政策，是很多发达国家支持、保护本国产业的常见做法，其中最成功的就是美国利用国防研发支持本国航空工业的发展的例子。
3.推动军民融合发展
通过国防部来支持某些企业或产业，可以把国防部的需求转化为企业或产业的研发与生产方向；而参与国防武器装备研发的企业或产业又可以把国防科技成果运用于民用产品的开发，降低企业研发生产新产品的风险和成本，提升企业竞争力。这对于军方和产业界而言是一个“双赢”的结果。2
三、美国国防部运用的产业政策手段
美国国防工业政策主要由负责采办、技术和后勤的国防部副部长负责，其发布的采办项目和出台的很多政策都会对国防工业乃至整个国家科技工业基础产生重大影响。其办公室下设产业政策局（Director，IndustrialPolicy）和小企业项目局（Director，SmallBusinessPrograms），分别负责对国防工业运行状况进行评估和国防工业政策的起草及在国防采办过程中照顾中小企业。那么由美国国防部运用的产业政策手段到底有哪些呢？
1.政府直接投资创建军工科研与生产机构
美国军方直接投资创建了很多科研机构，或由军方直接管理，或依托大学作为大学附属研究机构，或作为非营利性独立研发机构，或放在企业成为企业的研发中心。二战期间，美国政府还兴建了大批的军工厂，并把这些军工厂交由私人营运，主要用于完成军品订单生产。国防部还会直接拨款给军工企业进行设备更新改造和技术升级，或添置生产设备。例如美国《国防生产法》规定，政府（国防部、能源部、国家航空航天局等）可以为某些私人企业购买特定资产和设备。当一个企业开发出一种新产品而又无力投资于生产设备、或投资于生产设备的风险较高时，政府为其提供生产设备可能就很好地解决从原型机到规模生产之间的过渡问题。
2.对国防研发和国防技术转移的支持
美国国防部对研发的支持可以分为两类：一是支持有特定目的的研发；二是支持鼓励自由探索。前者直接与武器装备的开发有关；后者则鼓励技术探索，并无明确的武器装备开发目的。国防部资助的研发活动包括基础科学研究、应用基础科学研究、先导技术开发、原型机开发、生产技术过程开发等，其中的很多技术都可为民事部门所用。国防部对国防研发的采办本身就是对创新的一个巨大需求牵引。冷战期间，美国2/3左右的国内研发是由联邦政府资助（大部分用于支持国防研发），现今的比例仍在1/3左右[4]。而这些国防研发项目大多则是由企业和高校完成，有力地促进了民事部门的技术进步。美国技术评估办公室（OTA）曾把技术基础与经济实力、国防实力之间的关系比喻成一棵大树：树根就是通用技术，树干则为关键技术基础，而树枝则代表这些技术在军事和民事部门的应用。
为发挥国防研发对经济的促进作用，1990年代，国防部专门启动了“技术再造计划（TRP）”，包括若干项意在开发具有军民两用前景的技术，如“先进制造技术合作伙伴项目”“两用关键技术合作伙伴项目”“军民一体化合作伙伴项目”等，用以支持企业开发军民两用技术，包括信息技术、材料科学、能源开发与利用等。这些项目由国防高级研究项目局负责管理，其目的是在振兴美国制造业的同时，维持整个国防科技工业的基础。
为充分发挥国防研发的技术溢出效应，国防部一般实行竞争性采办制度。在初始研发阶段会选择多家机构同时参与国防项目研发，随着项目的推进和技术、产品的成熟，最后通过竞争性采办选择一家公司进行生产。如美国空军在开发F-22战机时就选择了三个团队——洛克希德公司及其分包商、麦道公司、诺斯罗普公司，给予每个团队6.9亿美元经费分别设计、制造、测试一款原型机①。经过评估，空军最终选定由洛克希德公司生产制造[5]。为鼓励企业增加对国防科技研发的投入，国防部还会对企业自主研发投入进行补贴，实际的补贴比率可以高达40%，远远高于一般研发支出的税收抵免比率。国防部不仅资助国防科技的研发，甚至对于某些有军用价值的民用技术也会给予大力支持。如国防部就曾经拨款6亿美元给美国半导体制造联盟（theSematechconsortium）以帮助其开发商业性存储芯片的制造过程；国防高级研究项目局（DARPA）还曾资助高清数字电视技术的开发[6]。
军方十分重视军用技术与军民两用技术向民用部门转移。国防部为此专门成立了“技术转移办公室”。这些军用技术向民用领域的转移，极大地刺激了相应产业的发展。典型的如Internet网和GPS定位系统。政府甚至直接把由政府资助取得的科技专利无偿转移给开发企业，以便其直接利用这些技术从事民品研发生产。政府专门出台《史蒂文森—怀德勒技术创新法案（theStevenson-WydlerTechnologyInnovationAct，1980）》《贝赫—多尔法案（theBayh-DoleAct，1980）》《技术转移商业化法案（TheTechnologyTransferCommercializationAct，2000）。《贝赫—多尔法案》授予参与政府研发活动的小企业、高校及非营利性机构拥有由这些研发所产生的专利技术，但政府可以使用这些专利[7]。此外，政府还专门成立国家技术信息服务处（NationalTechnicalInformationService，NTIS），借此机构对外公开或半公开地发布由政府资助完成的技术和专利，相关单位可免费或低收费地使用这些成果。
对国防研发的支持创造了新技术，而众多企业的参与为新技术的商业化应用提供了机会与可能，而市场选择的结果使得新技术实现产业化。军方的技术开发与产品应用促进了这些技术的成熟，为企业获得“学习效应”和规模经济提供了前期基础，降低了技术和产业风险。而这些技术在民事部门的运用，又反过来促进了国防采办成本的降低。
3.国防采办
国防采办是作用明显的“有形之手”，创造的巨大市场需求可有效引领和刺激相关产业发展。利用国防采办支持某些企业、产业或区域，使其可以获得规模经济效应，获得超额利润，如对中小企业、“军民两用货架产品”、经济落后地区企业、战略性新兴产业或涉及国家安全的重要行业给予支持。军方通过国防采办可给予较高的利润，还能降低新技术、新产品进入民用市场的风险。军方甚至可利用其手中的“购买力”人为制造某一产业的结构、规模，影响该产业中企业的行为与绩效。当重要产业因遭遇经济危机而陷入困境时，可通过国防采办维持其生产能力。如果军方通过国防采办直接购买民品民技，本身就是对民用科技产业的支持。
4.国防部的产业规划与政策指导
美国国防部会定期不定期地发布一些关于国防工业、乃至整个国家科技工业基础发展的规划文件及政策指导，告知产业界未来军队的装备发展方向和需求，警示未来可能存在的风险，为国防科技工业、乃至整个产业界的发展和调整指明发展方向。如近期发布的政策指南包括：关于合作反对竞争的政策（1999年）、分包商的竞争政策（1999年）、未来竞争政策说明（2000年）等[8]。
为支持本国企业与国外企业抗衡、获得规模生产的效益，美国军方有时会鼓励企业兼并重组；而为了保持市场的竞争性、减低军品采办的成本，军方有时又要干预企业的兼并行为。政府可以运用的手段包括反垄断法、国有化或私有化、给予某些企业军品采购订单、或给予特殊的政策支持等，从而促使有关企业接受被分拆、或被兼并的条件[9]。
由于美国很多工业巨头同时也都是军方合同商，政府一般不愿意让这些大型的军工企业因为自己商业上的失败而破产，因而会在这些企业遇到困难或濒临破产时给予保护，其措施包括临时性政府贷款、企业重组基金、破产保护、过渡基金①、债务减免等。如1971年，美国联邦政府为洛克希德公司提供2.5亿美元的贷款担保，从而使其避免倒闭的命运，增加军方采购来源、维持军品市场的竞争性。
为增强美国军工企业的全球竞争力，军方会择机要求或干预企业进行兼并重组。例如，1967年，为挽救道格拉斯商用飞机公司，国防部强力推动麦道飞机公司并购道格拉斯公司，组成麦道公司。同时，国防部又认为竞争是保持军工产业创新活力和军工产品优良性能的重要手段，因而维持着其国内军工产业的结构，力图在产业的规模经济与竞争效率之间保持一种均衡。在一些重要的军工领域，如航空、造船、军用车辆等，美国都至少保持两家以上的企业存在。即使在某些领域，由于规模经济的存在，在生产阶段不可能保持两家企业同时存在，美国军方也力图在研发、设计、原型机开发验证阶段维持两个“设计团队”的竞争。如为鼓励航空工业的竞争，美国国防部通过在不同的军用航空工业巨头间分配研发与采购份额来维持两家以上的军用航空工业巨头同时存在的格局，以促进竞争[10]。
降低军工行业的进入壁垒，保持对现有军工企业的“市场压力”，也是美国国防部维持军工产业竞争态势的一种惯常手段。美国政府和军方都认为，竞争无论对于国家的经济发展、还是对于国家的国防安全，都至关重要。
此外，对经济衰退地区也有扶持政策。为援助经济衰退地区的经济发展，国防部往往采取在经济衰退地区投资建厂、增加向经济衰退地区的军品订货等方式。这一政策有点类似于我国的三线建设对西部落后地区的带动效应一样。
5.对创新创业及中小企业的扶持政策
国防部设立小企业奖励基金（DoDSmallBusinessawards）和小企业创新研发项目（theSmallBusinessInnovativeResearchprogram），专门鼓励国防科研单位的科研人员开展创新创业活动，以促进国防科技成果的转化与运用。国防部还规定国防承包项目必须拿出一定比例的国防合同任务分包给中小企业。2013年出台的《国防授权法案》要求将中小企业承担主承包合同的金额从23%提高到25%，小企业承担分包合同的金额比例达到40%以上[10]。美国海军还曾发起过“小企业创新研究计划”和“小企业技术转移研究计划”，以提升参与军工生产的小企业的技术创新能力；在克林顿政府期间，国防部曾发起“快轨（FastTrack）计划”，以加速小企业技术创新的商业化步伐。在这一计划下，国防部给予小企业获得的风险投资给予配套，小企业每获得1美元的风险投资资金，国防部就给予最高可达4美元的配套支持，以支持小企业快速实现技术创新的商业化，保持创新的活力和竞争的氛围。
6.军品出口与国内军品市场开放
美国一方面限制尖端军用技术和军品的出口，同时又积极拓展海外军品市场，其目的是保持美国在军用科技与产品方面的领先地位；通过占领海外市场维持本国的军工基础、获得经济收益。如在麦道公司最为困难的时期，麦道希望与台湾宇航公司共同开发MD12，但考虑到该项目有可能导致美国技术流向台湾，国会直接否决了这一合作计划。为了鼓励军品出口，国防部设立了军品出口贷款或信贷担保金，并通过与其他国家建立良好的军事与政治同盟带动本国其他产品与服务的出口。
军品市场开放可以获取国外技术、增加军品市场的竞争性、降低国防采办成本，也可以把军品市场开发作为对外贸易政策运用，以便取得与外国对等的贸易待遇。但是否开放军品市场，开放到什么程度，比如是在产品环节、还是生产环节，还是在初始投资环节，如是否允许外资企业进入军工行业，这些都是美国国防部在考虑军工市场开放的问题。
对于国际合作，美国国防部的态度也是明确的。凡是有利于美国企业获得国外市场和技术的合作项目，国防部都是支持的；而对于可能导致国防技术外泄或企业竞争优势丧失的项目，政府都会以国家安全为由加以阻止。
无论是限制军品出口、开放国内军品市场，还是限制军品进口、采取保护主义，都是军方可用的调控军工产业乃至整个国家科技工业的重要手段。
7.对教育机构和人才培养的支持
美国国防部的基础研究项目中，大约70%是由大学及其附属研究机构完成的，其优点是既可以促进这些机构的知识积累与知识扩散，是知识与技术扩散的一条很好途径；又可以为产业发展培养后备人才。通过完成军方的科研项目，大学及其附属研究机构培养了大量的科学家、工程技术人员，而这些人才在将来就可能成为一个新产业的创立者、推动者、发展者。最典型的案例就是斯坦福大学及硅谷高新技术产业的发展，其背后的一个重要推动力量就是来自军方的研发项目支持。
此外，军方还把吸引海外人才作为其一项重要的手段，以保持美国军事科技领先地位。
8.国防生产基金与产业孵化基金
美国《国防生产法》规定，为了保证某些关键生产能力的可获得性，国防部可以向军工企业提供贷款、贷款担保、产品采购或采购承诺等形式的支持。国防部账户内设有多种基金，并依据其特定目标补助本国企业，以加强对本国企业的引导。如自20世纪80年代开始，美国国防部开始向产业界提供种子基金，以用于开发新技术、培育新产业。
四、启示与建议
正因为国防产业政策具有隐蔽性、灵活性等特点，且直接作用于国家高科技产业，有利于促进战略性新兴产业的发展和军民一体化产业基础的形成，因而可以学习借鉴美国国防部的这些做法，以国防产业政策带动国防科技工业、乃至整个国家科技工业的发展。为此，可以从以下几个方面着手。
1.增加国防研发支出，发挥国防研发带动效应
国防研发是一个国家科技进步和经济发展的重要“引擎”，只有国防研发达到一定的规模，国防研发支出才会对经济产生全面而深远的影响。美国战后科技与经济的快速发展就得益于冷战期间美国大规模的研发投入。近年来，美国经济又有放缓迹象，为了刺激经济发展和获得长期竞争优势，美国这几年又加大了对国防研发的投入。因此我国也当加大国防尖端科技的研发投入，尤其是在目前经济下行压力不断加大的时候。
2.建立开放式国防研发体系，促进成果转化
开放式研发体系是国防科技扩散的前提，只有让更多的市场主体进入国防研发系统，国防科技成果转化的概率才会越大。美国在全球军事与商业领域的领导地位，很大程度上就是得益于其开放式的国防研发体系。只有建立开放式的国防研发体系，国防科技研发的成果才能够很快地运用于商业领域；也只有如此，才能为参与国防科技研发的各个市场主体提供更大的动力。我国要建立分级分类的国防研发保密体系，实施开放式国防采办制度，鼓励国防科技成果转化，除少数机密项目以外，大多数的国防研发项目都应该采用公开或半公开的招标方式，吸引所有有能力的市场主体参与。
3.改革国防科技工业体制，塑造国防工业主体
美国国防部实施的这些产业政策之所以有效，一个重要原因在于其国家科技工业基础是军民融合的，军工企业有较强的利用国防科技追求民用市场收益的动力。因此，要改革我国目前军民分隔的国防工业体制，重塑国防科技工业主体，激发国防科技工业企业创新活力和进行国防科技成果转化的动力[11]。只有如此，它们才会对国家的“国防工业政策信号”做出快速而有效地反应；否则，它们就可能会“反应迟钝”，甚至“无动于衷”；也只有如此，我们才能够运用国防科技工业政策的“有形之手”调控国家科技工业基础市场化运行的“无形之手”。
4.把发展目标纳入军方政策，实现融合发展
国防科技工业发展的首要目标当然是国防安全，但在保证国家安全目标的前提下，有意识地把经济发展目标纳入国防科技工业的发展目标，尤其是在和平时期更当如此。在经济增长乏力、民间创新不足时，把财政资金投向国防科研领域无疑是一个很好的选择。只有如此，才能有意识地使用国防科技工业政策作为调控国家科技工业基础的政策工具，从而取得“双赢”的效果。
5.灵活运用政策工具，实施精准调控
如上可见，军方可以运用的政策工具多种多样，而国防科技工业和国家科技工业基础在发展过程中碰到的问题也是多种多样。针对这些问题，政府既可以由军方运用国防科技工业政策，也可以由政府其他部门（如科技部、商务部、工信部等）采用产业政策或科技政策进行调控。此时，政府应多方权衡利弊得失和国内国际的约束条件，选择适当的政策工具，或组合运用国防政策、科技政策、产业政策，以求精准发力、综合施策。
6.制定完善的法律法规，规范军方调控行为
政府对国防科技工业、乃至整个国家产业基础的干预无外乎经济与法律两种手段——即“无形之手”与“有形之手”，前者以经济利益“诱导”微观经济主体的行为，而后者以法律法规强制约束微观主体的行为。但无论采用“那只手”，政府的行为都应有法可依，从而避免政府“到处插手”或“袖手旁观”或“不当之手”，增强市场的可预期性，为企业的生产经营提供稳定的市场环境。法律法规是政府调控整个国家科技工业的基本依据，必须制定完备的法律法规才有可能使政府的调控“有法可依”，国防科技工业政策的运用也当如此。
参考文献（略）
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