五角大楼预算决策趋势： 精简军队，维护旧武器平台 间或引入下一代新武器

五角大楼预算决策趋势：

精简军队，维护旧武器平台

间或引入下一代新武器

远望智库技术预警中心  乐天

美国智库“新美国安全中心”14日发布报告称，对美军质量的担忧通常集中在两个问题上：第一，美军兵力结构规模是否变得太小，第二，美军的现代化步伐是否过于缓慢，过于依赖老旧的武器库存。

国防预算专家史蒂文·科西亚克认为，就部队人员和武器平台而言，美军的规模在几十年来一直处于大致下降的轨道。这虽然不是简单的、线性的下降，并且在某些领域出现过例外，然而，从长远的角度来看，总体趋势确实如此。在上世纪50年代中期，朝鲜战争后美军现役部队缩编至290万人。到1975年越南战争结束后，减至大约210万。冷战结束后，缩至140万人。目前，美军现役人员大约为130万。

（1955年-2016年美军现役人员）

武器库存的趋势相对复杂，这主要是受部队结构特殊影响。例如，随着时间的推移，美国海军的战斗舰艇总数急剧下降，从1955年超过1000艘，1975年减至560艘，目前约为270艘。当然，航母是美国海军的核心，规模减少的步伐相当审慎，从1975年的15艘减至今天的10艘。同样，而空军的战斗机和攻击机已显著减少。自上世纪80年代中期的4400架，到1985年的2500架，到目前的2000架。自上世纪80年代以来，空军的运输船，情报、监视和侦察（ISR）和相关军机，分别减少1/3和1/4。尽管这种模式相对复杂，但是，无论是在军事人员的人数或是主要武器平台的数量，整体趋势显然一直朝缩小的方向发展。

与此相呼应的是新武器引进的频率和主要武器平台库存的老龄化，反映出武器生产率的显著下降。武器老化比人员缩编更具复杂性。在过去的几十年里，空军的武器库存严重老化比其他领域更甚，尤其是作战飞机和油轮船队。1980年，美国空军战斗机服役期平均时长为10年以下；目前平均为24年。同样，在同一时期，美国空军的轰炸机部队的平均服役期已从20年提高到39年，其油轮船队从20年延至38年。在其它领域，武器系统老化的趋势基本上不太显著。举例来说，海军陆战队战斗舰艇目前的平均使用寿命大约为17年（比1980年增加了13年），与上世纪80年代末持平，里根时代海军战舰达600艘。总体趋势显然是，美军的武器库不断趋于老化。

同样，新一代武器平台相继开发和部署的速度明显减慢。这对空军至关重要，尤其是战斗机。1946至1965年间，空军部署了15种不同类型的战斗机和攻击机。相比之下，在1966到1985年间，它只引进了五种新机型。30年以来，空军只推出两个新的设计——F-22和F-35。

广义来说，导致该趋势的因素主要有四个方面。这些涉及到每个部队的军费开支，军事人员的操作和维护，新武器系统的开发和采购的支出。知易行难。了解情势容易，难的是在分析趋势后，面临压力时对政策的选择，这是一项更困难，更复杂的任务。

随着时间的推移，国防预算的上限（排除通胀因素），实际上是不断增长的。可以肯定的是，增长一直不平衡，具有周期性，波峰和波谷显著。虽然海外应急行动（OCO）作为军事行动的成本已经从该数据中去除，但依然呈明显的温和上升趋势，具有显著的累积效应。

在过去20年中，“基本”的国防预算（即，排除战争成本的国防预算）年均约为4970亿美元。考虑到通货膨胀，这实际上比上个20年（1977 - 1996）增加了约10%左右，比1957 -1976的20年增加76%。因此，部队减员和武器老旧的趋势要归咎于国防预算的变化，恐怕很难。

就武器采购资金而言，包括研发，长期的趋势基本平稳。装备采购虽然经历一些戏剧性的波动，从长期的角度看（鉴于武器通常保持在库存中，在这种情况下采取长远观点尤为重要），军备采购的资金保持相对稳定。剔除与战争有关的费用，采购资金平均每年约为1680亿美元，这只比上一个20年（1977 - 1996）平均费用增加不到3%，比1957 – 1976年之间的20年（甚至包括越南战争的采购）平均数多三分之一。

自1950年以来，排除美军规模的变化，美军使用和保障(O&S)的费用一直呈上升趋势。一个虽不完美、但实用的方式来衡量这一趋势是，考虑用于每个现役人员的使用和保障资金的变化（排除战争相关的费用）。按此计算，1955年按人头经费为5万美元，而1980年增加至11.1万美元，2000年增加至18.4万美元。今天这个数字约为26.6万美元。换言之，支出通常以每年约2-3%的速度增长。

使用和保障阶段的项目和活动包括支付军民医疗保健和其他福利，食品，燃料，公用事业，大部分备件和其他用品的资金，尤其是对服役人员和文职人员的赔偿占了很大一部分。军事人员的经费，包括付出成本，住房和生活津贴，退休金，其它（但不是全部）的军事医疗赔偿外，从1980年的52000美元上涨到2016年的11.1万美元。平均每年增长率约为2.5%，而国防部文职人员的工资增长较缓慢。当然，这种长期趋势增长较明显。例如，1980到2016年间，每名文职国防部雇员的支出平均每年增长约59000美元至93000美元。由于补偿（不包括军事保健）占了超过一半的支出，此方面的增长一直是人均支出的最大一部分。

使用和保障阶段支出增长的另一个方面是医疗保健支出的增长。虽然其支出占总开支的比例远远小于工资，但医疗费用——军事补偿的重要组成部分，按人均水平计算，增长速度远远超过军事或民用支出。自1980以来，在军事保健方面的开支已增加了近四倍，达到了480亿美元。这相当于每年5-6%的增长。可以肯定的是，如果受益人总数，而非现役人员的数量，作为计算的基础上，增长率一直较低——这反映了一个事实，现役军人的数量下降了约三分之一的这段期间，受益人总数（其中也包括家属和离退休人员）却略有增加，从900万增到940万。但这仍意味着人均年增长率为4%左右。

这种增长一部分是由于人均医疗保健费用普遍上升的速度高于民间经济的整体通胀率（例如，较高的成本与引进新的医疗技术）。但各种福利占据了这一增长的显著份额。2002财年的生命计划TRICARE的建立，使TRICARE成为“第二付款人”，为超过65岁的军事退休人员提供医疗保险不管的任何费用。两者合计，军事和文职人员工资的增长和军事医疗保健费用的增长占整个使用和保障阶段支出的三分之二。

使用和保障预算的另外三分之一主要用于支付提供商品和服务的私营部门。这包括对武器和设施的维护和修理、提供燃料和备件及其他消耗品，以及公用事业、信息技术和其他支持的支出。同军队卫生保健相比，这类支出增长尤其迅速，大大超过了经济增长率在军事和民用上的支出。

在军事和文职人员方面，五角大楼一贯认为，保持或改善质量通常比维持人员数量更重要。有数据证明，上个世纪70年代废止的完全志愿者力量（All-Volunteer Force）草案，可以为各种行动和突发事件提供训练有素、整装待发的稳定兵员。美国国防部认为，高中毕业、成绩在武装部队招募资格考试（AFQT）中等以上的为“优质”新兵。这些人员的份额在1973年（草案结束时）下降到43%，在1977年只有28%。然而，得益于一系列重大的补偿和其他福利的增加，这些数字从20世纪70年代末到80年代末有所改善，到了1990年底达到了60%。

从那时起，除了2000年前后和伊拉克和阿富汗战争的高峰时期，这些优质新兵的份额一直在55-65%之间。随着时间的推移，美军也变得老成和经验丰富。1969年，只有18%的陆军人员服役时间超过四年。1977年，份额提高到了37%，2000年，老兵达到了50 %。这种趋势在军官队伍中也得到体现。

目前，美军使用和保障的总经费约为3410亿美元，比1990年冷战结束时高出19%，是1964年越战前的2 倍。但以现役军人的身份衡量，今天的美军人数比1990年少37%，不到1964年的一半。

从历史上看，新一代武器系统往往要比被取代的系统要昂贵得多。如，F-35战斗机总采购成本约3500亿美元，是五角大楼最大和最昂贵的收购计划。F-35预计耗资约640亿美元开发。F-35所取代的飞机项目总开发成本约210亿美元，单位采购成本范围从大约1600万美元（A-10）到6400万美元（F/A-18）。这种成本增长在主要采购项目中尤其典型（见下图）。

更重要的是，考虑到支出情况，重要的是要认识到，这种发展和采购下一代武器系统成本的增长不是五角大楼规划师注重的事情。新一代武器系统的成本远高于其要替代的装备。另外，有时还需要采购全新类型的武器系统（例如，无人机），来执行某些任务。但大部分的军事规划者表现出对下一代武器系统的偏爱，虽然整体的收购预算一直保持相对平稳。这显然意味着，下一代武器系统的采购量会相对减少。如前所述，在过去的几十年里，新一代武器系统采购的时间间隔已经大大增加，而许多武器系统的采购率也显著下降。

下一代武器系统的采购将影响五角大楼的决策，不得不削减美国军队人员。然而，为避免削减部队规模，美国军队的现代化方法是：“长寿”——在追求高性能和昂贵的下一代武器系统的采购的同时，努力保持和延长当前武器系统的使用年限。老旧平台的有效使用寿命，可通过升级开发、精确打击和其它相关技术来实现。

总之，保持军队规模的精简，维护好旧武器平台，间或引入下一代新武器系统的趋势，反映出美国国防部的决策和规划：

•支持采购日益昂贵和性能更高的下一代武器系统，以及人员和其他保障的支出。

•随着这些成本的增长，权衡新旧两个武器平台的数量和质量。

•平台的技术已经成熟，随着时间的推移，更换步伐已经放慢。延长旧平台的有效使用寿命，在于挖掘提高精确打击、情报、监视和侦查(ISR)系统的潜力。

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