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落实科技成果转化政策的难点与对策建议 | 《促进科技成果转化法》实施后的若干热点问题解析

2017-08-07 战略前沿技术


落实科技成果转化政策的

难点与对策建议

来源:三思派(ID:Science-Pie)

作者:吴寿仁

科技成果转化是科技与经济紧密结合的关键环节。为促进科技成果转化,国家修订了《中华人民共和国促进科技成果转化法》(以下简称《促进科技成果转化法》),国家和地方出台了一系列有关科技成果转化的政策文件。科技成果能否有效转化,取决于《促进科技成果转化法》和相关政策文件能否有效地贯彻落实,而这又取决于科技成果转化政策服务的能力强弱与水平高低。


一.落实科技成果转化政策的主要难点



新修订的《促进科技成果转化法》颁布施行以来,支持科技成果转化的政策体系已经形成,制约科技成果转化的制度缺失、体制机制障碍等问题基本得到解读。然而,仍然有不少高校、科研院所、科技企业还没有实质性地推进科技成果转化,仍在等待观望。究其原因,实质上就是科技成果转化政策普及与落实不到位,具体表现为以下三点。

(一)科技成果转化政策普及不到位 

从中央到地方,比较注重出台政策,但政策出台以后,如何普及政策还没有形成有效的机制,需要做的工作还没有做到位。

 1  到底有多少科技成果转化政策仍是未知数。科技政策文件的发文部门多,在中央层面国务院及其组成部门、直属机构均可以行文发布政策文件,中央部委所属的机构中有的也可以印发贯彻落实文件,地方人民政府及其组成部门、直属机构可以发布政策文件。最高人民法院、最高人民检察院都可以发布相关文件。由于没有一个统一的归口管理部门,要及时、完整地收集从中央到地方有关科技成果转化的政策文件并不是一件容易的事情。例如,《审计署关于审计工作更好地服务于创新型国家和世界科技强国建设的意见》(审政研发〔2016〕61号)提出审计工作要着力推动科技创新相关政策落实、着力推动建立完善科技管理和运行机制等。最高人民检察院《关于充分发挥检察职能依法保障和促进科技创新的意见》提出,善于运用法治思维和法治方式,支持创新探索,宽容创新失误,保护创新成果,为科研机构、研究型大学、创新型企业和科技工作者营造良好创新环境,提供有力司法保障。这些文件对高校、科研机构和科技人员实施科技成果转化有重要的影响。然而,高校、科研机构、科技人员等如不是一直关注政策,难以全面收集政策文件,自然就不能全面掌握科技成果转化政策,进而不能有效地落实相关政策。

 2  没有建立科技成果转化政策的学习辅导机制。国家和地方每发布一项政策,有的会召开新闻发布会介绍政策文件的出台背景及主要内容,有的只是在新闻媒体上发布相关信息并在门户网站上发布政策文件。如果不了解政策的出台背景及其要解决的主要问题,是很难享受政策的。更何况,政策文件不是孤立存在的,政 24 43188 24 10673 0 0 1050 0 0:00:41 0:00:10 0:00:31 2170 24 43188 24 10673 0 0 956 0 0:00:45 0:00:11 0:00:34 2170策文件之间往往存在一些关联关系。有的是政策制定部门表明贯彻落实国家政策的态度,有的是对落实国家政策的细化,有的是规定落实国家政策的配套措施,有的是落实国家政策的具体措施、途径等。例如,国务院于2016年2月26日印发了《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》(国发(2016)16号,以下简称《实施规定》)做出以下四个方面的规定:一是对落实《促进科技成果转化法》做出细化规定,包括科技成果转化情况年度报告的格式、内容、提交程序,担任领导职务的科技人员可获得科技成果转化奖励等;二是对科技成果转化做出相关政策规定,包括允许科技人员兼职从事科技成果转化和离岗创业等;三是作出授权规定;四是对贯彻《促进科技成果转化法》作出规定。国务院办公厅于2016年4月21日印发了《促进科技成果转移转化行动方案》(国办发〔2016〕28号,以下简称《行动方案》)提出中央政府贯彻落实《促进科技成果转化法》的目标、任务、具体措施等行动方案。《促进科技成果转化法》《实施规定》和《行动方案》的先后出台被称为科技成果转化三步曲。《教育部科技部关于加强高等学校科技成果转移转化工作的若干意见》(教技[2016]3号)、《中国科学院科学技术部关于印发<中国科学院关于新时期加快促进科技成果转移转化指导意见>的通知》(科发促字〔2016〕97号)、国家卫计委等五部门印发《关于加强卫生与健康科技成果转移转化工作的指导意见》(国卫科教发〔2016〕51号)等文件都是国家相关主管部门为贯彻三步曲、加强所管辖领域的科技成果转移转化提出的指导性意见。为促进科技成果转化,中央先后出台了《中共中央办公厅国务院办公厅关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》《中共中央办公厅国务院办公厅关于深化职称制度改革的意见》《财政部国家税务总局关于将国家自主创新示范区有关税收试点政策推广到全国范围实施的通知》(财税〔2015〕116号)、《财政部、国家税务总局关于完善股权激励和技术入股有关所得税政策的通知》(财税[2016]101号)、《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》(财资[2016]4号)、《人力资源社会保障部关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》等文件。我们可发现,同一个政策点会出现在不同的政策文件中,且都被认为是政策要点。因此,要理解政策文件的精神要义,必须了解其出台的背景和要达到的主要目标、解决的主要问题。一般来说,不专门关注科技成果转化政策,是难以准确把握政策文件之间的关联关系,进而难以把握科技成果转化政策的精神实质。也就是说,要准确把握一系列有关科技成果转化的政策文件及相互之间的关系,对于高校、科研院所和企业的相关人员和科技人员来说,不是一件容易的事。这就要求政府或其部门提供政策解读、培训辅导等服务

 3  科技成果转化政策的咨询平台还没有建立起来。目前,高校、科研院所、科技企业和科技人员在学习理解科技成果转化政策中存在疑问时不知该咨询哪个部门。正如上面所述,科技成果转化政策出自多个部门,涉及面广,表述规范,专业性强。相关人员在学习理解科技成果转化政策时,难免会遇到这样或那样的困难或障碍。遇到困难或障碍时,该向谁求助呢?例如,有人问笔者,“四技”服务的收益,可以参照科技成果转化进行分配吗?单位如何掌握政策执行的尺度?再如,在一次有关科技成果转化的座谈会上,某高校技术转移中心负责人问笔者,科技人员可以自行转化科技成果吗?由于对自行转化科技成果没把握,学校领导不敢做决策。又如,某高校负责学校技术转移工作的某负责人提出疑问:什么是勤勉尽责?达到什么条件或履行什么程序才算勤勉尽责?勤勉尽责应当经哪个部门认定或认可?现实中,笔者遇到的问题远远不止这些。这些疑问是带有普遍性的。这样的问题,该找谁咨询?这些问题得不到权威的或者有说服力的答复,自然会影响科技成果转化政策的有效落实。 

(二)科技成果转化政策存在落实障碍 

科技成果转化政策出台的目的就是为了落实,就是为了促进科技成果转化。然而,科技成果转化政策在落实中还存在不少障碍。

 4  科技成果转化政策落实还没有形成协同机制。科技成果转化涉及研究、开发、商品化转化、产业化等多个环节,涉及政产学研金介贸等多个主体,涉及资金、技术、人才、信息等多方面要素。这些环节、主体和要素对应着若干个政府部门,这些环节能否衔接好,各主体之间能否协调配合好,各要素资源能否有效配置,决定了科技成果转化能否顺利地进行。然而,高校、科研院所、科技企业和科技人员在实施科技成果转化中遇到问题时,往往不是一个部门能够单独解决的,在需要多个部门协同时,因各部门的站位不同,适用的法律法规不同,工作人员对政策的熟练程度不同,有时会产生矛盾对立的局面,导致科技成果转化无法顺利地进行下去。这就需要相关政府部门密切配合与协同。然而,目前还缺乏一个跨部门的政策落实协同机制。

 5  政府对高校、科研院所、国有企业和科技企业落实科技成果转化政策指导不够。高校、科研院所在落实科技成果转化政策、推进科技成果转化的过程中,存在以下现象:一是有的内部职能分工、上下配合、职能部门之间衔接存在障碍,影响科技成果转化政策的有效落实;二是有的科研管理与科技成果转化分别由不同的部门负责,由不同的行政领导分管,导致内部沟通协调困难;三是有的因中央和地方加强巡视工作,行政领导担心把握政策不准确而担责;四是有的因担心落实国家科技成果转化政策对正常的科研、教学活动造成冲击;五是有的因主管部门没有出台明确的指导意见或者对科技成果转化没有任何表态而不敢擅自行动,又不便于向主管部门请示;六是有的因担心给予完成、转化科技成果做出重要贡献的人员奖励和报酬,导致单位与科研人员、科研人员之间矛盾突出等。这些顾虑或问题,导致高校、科研院所推进科技成果转化的积极性、主动性不高,落实国家科技成果转化政策的动力不强、力度不大,甚至是明里大力支持,实则反对。例如,仍然有不少高校、科研院所没有制定科技成果转化规定及科技人员兼职和离岗创业管理办法等,没有建立科技成果转化流程等。有的单位虽然建立规范的制度和流程,但据科技人员反映,如果按照这些制度和流程操作,是无法进行科技成果转化的。例如,某科技人员反映,他所在单位规定,科技人员从事科技成果转化,转化收益的90%归单位。新的《科技成果转化法》颁布施行以前,转化收益的60%归单位,即上交比例提高了30%。这就需要政府主管部门及政府相关部门指导和督促所属的高校、科研院所落实科技成果转化政策,消除障碍,以推动科技成果转化工作。

(三)没有建立科技成果转化政策的监测与评估机制 

政策监测与评估是为了掌握政策落实情况,总结政策实施经验,发现所存在的问题,分析问题背后的原因,进而修订、完善相关政策。

 6  没有建立科技成果转化政策的监测机制。目前,高校、科研院所和科技企业是否落实了科技成果转化政策,在落实中存在哪些问题,有没有好的经验与做法,政府不一定掌握。即使掌握,也是不全面的。这是因为目前还没有建立科技成果转化政策监测机制,没有形成政策落实信息的来源渠道。正因为如此,还没有形成推进科技成果转化政策落实的有效机制。
 7  还没有建立科技成果转化政策的评估机制。尽管科技成果转化政策发布时间不长,但评估是必要的,通过评估可以发现政策设计、政策落实中的问题,进而完善政策、优化政策落实流程。然而,据笔者所知,目前还没有建立这方面的机制。


二.对策建议



针对科技成果转化政策的普及、落实和监测评估三个方面的问题,提出以下对策建议。

 1  建议各级政府建立科技成果转化协调机制。《促进科技成果转化法》第五条规定,国务院和地方各级人民政府应当加强科技、财政、投资、税收、人才、产业、金融、政府采购、军民融合等政策协同,为科技成果转化创造良好环境。由于科技成果转化涉及科技、财政、投资、税收、人才、产业、金融、政府采购、军民融合等各个方面,需要加强这些方面政策的协同。为此建议,各级政府在科技行政部门设立跨部门的科技成果转化政策协调服务机构,设立科技成果转化政策“一门式”服务窗口,并指定专门的机构承担具体的协调服务工作,协调解决科技成果转化中的政策落实问题。

 2  将科技成果转化政策汇编成册。建议各级政府的科技或者发展改革或者政府法制部门会同同级政府有关部门汇编科技成果转化政策,将中央及其有关部门、地方及其有关部门出台的与科技成果转化有关的政策文件汇编成册,免费向社会发放,并定期更新。将科技成果转化政策文件文本的电子版放到政府及有关部门的门户网站上,供免费下载。由于涉及面广,专业性强,政策文件信息分散等原因,这项工作只能由政府有关部门牵头办理,社会机构是无力承担的。

 3  组建科技成果转化政策宣讲团。建议各级政府组织或指定科技或者发展改革或法制部门牵头组建科技成果转化政策宣讲团,分赴所属高校、科研院所、企业集团、科技企业和社会组织解读科技成果转化政策。政策解读应当回应高校、科研院所、企业集团、科技企业、社会组织和科技人员在科技成果转化中提出的问题、存在的疑虑、遇到的障碍或困难等,做到准确规范、依据充分、条线清晰、容易理解,避免引起误解误读,应当与有关部门的实际操作、管理、监督、检查、巡视、办案等衔接起来,避免各有各的解释,各有各的流程,各自理解或要求不一致等问题。解读稿通过新闻发布会等形式向社会公布,并在政府及有关部门的门户网站上发布,供免费下载。政策解读是一项专业性、政策性、操作性很强的工作,必须由政府组织,专业人员编制,且需要政府各相关部门密切配合、形成共识,避免相互打架,共同为科技成果转化做好服务。

 4  组建科技成果转化政策咨询服务平台。建议各级政府组织或指定科技或者发展改革或法制部门组建科技成果转化政策咨询服务平台,通过电话、网络、微信、邮件等途径,接受高校、科技院所、企业集团和科技企业、社会组织,以及科技人员、技术经纪人等的咨询。科技成果转化政策咨询服务应当统一受理各类政策咨询,再依据各部门的职责分工,属于哪个部门管理范畴的,再转交相关部门答复,最后由服务平台给予答复

 5  组成专门的科技成果转化政策服务队。建议各级科技或者发展改革或者市政府法制部门会同同级有关部门组成专门的科技成果转化政策服务队,分赴所属高校、科研院所、企业集团、科技型企业和社会组织,依据《促进科技成果转化法》及其配套政策文件,指导其制订科技成果转化规章制度,包括科技人员兼职与离岗创业管理办法,优化科技成果转化流程,落实好科技成果转化政策。

 6  将科技成果转化政策的落实情况纳入年度考核与审计、巡视范围。建议各级科技、教育及其他行业管理部门督促所属的高校、科研院所完善科技成果转化制度,优化科技成果转化流程,并将科技成果转化政策的落实情况纳入年度考核,各级党委纳入落实“两个责任制”的检查范围。审计部门在对高校、科研院所经济责任审计和其他审计时,将科技成果转化政策的落实情况纳入审计范围。各级党委及有关部门对所属的高校、科研院所、企业集团进行巡视或巡察时,也将科技成果转化政策的落实情况纳入巡视、巡查的范围。

 7  设立科技成果转化服务机构。建议高校、科研院所、企业集团及其他科技创新企业设立科技成果转化服务机构,依照《促进科技成果转化法》及相关政策文件制订科技成果转化的规章制度,优化科技成果转化流程,修订或废止影响科技成果有效转化的制度或规定、流程和职能分工,加强对科技人员进行科技成果转化政策培训,建立有效的协调机制协调各相关职能部门之间的关系。高校、科研院所、企业集团应当兼职国家、单位与个人三者利益,兼顾科技成果研究开发与技术转移人员之间的利益分配,充分调动研究开发人员和科技成果转移转化人员的积极性

 8  建议各级政府加强科技成果转化政策落实情况的监测。在政策监测中,对落实政策比较好的单位,以及好的做法,总结其经验,分析其成功的因素,并加以推广,利用新闻媒体进行宣传报道;对于落实不好的单位,要分析其原因,找到问题的根源,帮助该单位解决问题。

 9  第三方机构对科技成果转化政策进行评估。建议各级政府指定第三方机构,如所属社会科学院、政府发展研究中心或其他单位对科技成果转化政策进行评估。通过评估找出政策设计、政府部门落实科技成果转化政策,以及高校、科研院所、企业集团、科技企业落实科技成果转化政策中存在的问题,进而有针对性地完善政策,优化政策落实流程,加强政策服务等。

作者:吴寿仁,上海市计划生育科学研究所党委副书记,曾任上海市科委体制改革与法制处处长。文章原刊于《科技中国》2017年第六期,三思派经作者授权发布。文章观点不代表主办机构立场。


《促进科技成果转化法》实施后的

若干热点问题解析

新修订的《促进科技成果转化法》自2015年10月1日起施行以后,国家和地方出台了许多配套文件,制订了科技成果转移转化行动方案,许多高校和科研机构纷纷行动起来了,但在具体操作中又存在诸多问题和障碍。笔者在与各方交流中,发现存在以下问题,这些问题具有一定的典型性,对这些问题的解析有助于科技成果转化工作的进一步推进。

1.《中华人民共和国促进科技成果转化法》修订以后,国家和地方出台了许多有关科技成果转化的政策法规文件,如何知悉并贯彻落实那么多的政策文件?

新修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》(以下简称《促进科技成果转化法》)自2015年10月1日起施行以后,国务院于2016年2月26日印发了《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》(国发(2016)16号,以下简称《实施规定》),国务院办公厅于2016年4月21日印发了《促进科技成果转移转化行动方案》(国办发〔2016〕28号),这三份文件的先后出台被称为科技成果转化三步曲。这之后,《教育部科技部关于加强高等学校科技成果转移转化工作的若干意见》(教技[2016]3号)、《中国科学院科学技术部关于印发<中国科学院关于新时期加快促进科技成果转移转化指导意见>的通知》(科发促字〔2016〕97号)、国家卫计委等五部门印发《关于加强卫生与健康科技成果转移转化工作的指导意见》(国卫科教发〔2016〕51号)等文件都是国家相关主管部门为贯彻三步曲、加强所管辖领域的科技成果转移转化提出的指导性意见。《中共中央办公厅国务院办公厅关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》《中共中央办公厅国务院办公厅关于深化职称制度改革的意见》《财政部国家税务总局关于将国家自主创新示范区有关税收试点政策推广到全国范围实施的通知》(财税〔2015〕116号)、《财政部国家税务总局关于完善股权激励和技术入股有关所得税政策的通知》(财税[2016]101号)、《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》(财资[2016]4号)、《人力资源社会保障部关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》等文件都是与科技成果转移转化密切相关的配套政策。当然,国家有关科技成果转化的文件还远远不止这些,地方出台的文件就更多了,有的是在综合性文件中涉及科技成果转移转化,有的是专门针对促进科技成果转移转化作出的规定。

在众多的政策文件中,如何知悉并理解和运用,不是一件容易的事情。由于对相关政策理解不到位,把握不准确,或者适用错误,导致科技成果转化工作走了弯路。为此,笔者建议,高校、科研机构负责科技成果转化的工作部门先梳理并吃透国家科技成果转化的政策精神和主管部门、所在地政府的贯彻落实意见,制订本单位的科技成果转化制度、梳理并不断优化转化流程,以及科技人员兼职、离岗创业管理办法;其次,向单位的科技人员宣讲国家和地方的科技成果转化政策、本单位的管理制度与流程。这些是做好本单位科技成果转化工作的基础。为帮助高校、科研机构吃透政策精神,笔者梳理了众多的政策文件,按照科技成果转化链及相关主体,以问答的形式,辅以链接的方式,撰写了《科技成果转化操作实务》,作为理解并运用相关政策的辅导资料。在具体适用有关政策文件时,建议阅读并理解政策原文。

2.在适用《促进科技成果转化法》时,如何处理与公司法、国有资产管理法等法律法规的关系?对同一事项规定不一致时,该怎么适用法律法规?

在适用《促进科技成果转化法》时,会遇到与《国有资产法》《公司法》《国有资产评估管理办法》等法律法规相衔接的问题,如果处理不当,衔接不好,会存在诸多障碍。先以科技成果作价投资为例加以说明。《促进科技成果转化法》第十八条规定,国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果,可以自主决定转让、许可或者作价投资,但应当通过协议定价、在技术交易市场挂牌交易、拍卖等方式确定价格。这一规定体现了两个重要的突破:一是科技成果的处置权下放到持有单位,即不需要政府部门审批,包括不必以任何形式报主管部门、财政部门、国有资产管理部门审批或者备案;二是确定了科技成果市场化定价原则,那就意味着可以不进行评估,即使对科技成果进行评估,评估值也不能作为定价的依据,只能作为定价的参照。然而,《促进科技成果转化法》又没有明确规定不需要进行评估,那么按照《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号,以下简称财政部第36号令)第三十八条规定,以科技成果作价投资应当进行评估。根据该办法第四十条规定,应当委托具有资产评估资质的评估机构进行,但又不必执行该办法第四十一条规定的核准制和备案制。因此,对科技成果转让、许可或者作价投资而言,评估的法定流程被打破了。

在办理公司注册登记时,《公司法》第二十七条第二款规定,对作为出资的非货币财产应当评估作价,核实财产,不得高估或者低估作价。法律、行政法规对评估作价有规定的,从其规定。根据这一规定,以科技成果作价投资,投资方可以凭协议定价的协议书,或者技术交易市场挂牌交易的交易凭证,或者拍卖人签署的成交确认书,到工商部门办理公司注册登记手续,因处置权下放,也不需要提供主管部门、财政部门的批准文件。上海已经走通了这一程序,即以科技成果作价投资的,可以不出具科技成果的无形资产评估报告,也不需要出具主管部门的批准文件。

再以股权奖励为例加以说明。《促进科技成果转化法》第四十五条规定,以科技成果作价投资的,国家设立的研究开发机构、高等院校应当从该项科技成果形成的股份或者出资比例中提取不低于百分之五十的比例对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬。如何落实这一规定呢?比较稳妥且合法的做法是分两步走:第一步,根据《公司法》规定,职务科技成果完成单位以该科技成果作价投资取得股份或出资比例;第二步,将从职务科技成果完成单位取得的股份或出资比例中提出不低于50%的比例给予完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员,并办理变更登记。无论是第一步还是第二步,因处置权下放,均不需要提供主管部门、财政部门的批准文件,只需要凭本单位的决议文件即可办理注册登记和变更登记。上海理工大学按照这样的程序注册成立了上海上理太赫兹科技有限公司,并将股权落实到科技人员。但这样太折腾了吧,为何不可以两步并一步呢?但两步并一步就要突破《公司法》的规定。上海已经走通了将两步并一步的流程。

3.如何看待职务科技成果混合所有制改革?

西南交通大学进行职务科技成果混合所有制改革的主要动因是为更好地落实对科技人员的奖励和报酬权,以激发其积极性。其机理是利用《促进科技成果转化法》赋予高校对科技成果的处置权,兑现对科技人员的奖励和报酬权,进而前置简化为给予知识产权奖励,实现职务科技成果的混合所有。主要做法概括为三点。一是给予发明人专利权和专利申请权,即对既有专利和专利申请,学校通过专利权人和专利申请人变更的方式实现对职务发明人的奖励;对新的专利申请,学校通过共同申请实现对职务发明人的奖励。二是学校与职务发明人就专利权的归属和申请专利的权利签订奖励协议,规定或约定按30%∶70%的比例共享专利权。三是职务发明人以团队为单位的,其内部分配比例由团队内部协商确定。据报道,该校的这项改革取得了积极的成效。

《促进科技成果转化法》规定,职务科技成果,是指执行研究开发机构、高等院校和企业等单位的工作任务,或者主要是利用上述单位的物质技术条件所完成的科技成果。这一规定可以理解为职务科技成果有两个判断标准:一是“职责标准”,即执行单位的工作任务所完成的,即完全体现了单位的意志;二是“资源标准”,即主要利用单位的物质技术条件所完成的。职责标准是刚性规定,而资源标准具有较大的弹性,即不是“主要”利用单位的物质技术条件所完成的,可以界定为非职务科技成果。为什么资源标准具有较大的弹性呢?这是因为:一是它体现了科技人员个人的意志,而不是单位的意志;二是它的完成与科技成果完成人的履职行为无关;三是尽管客观事实是主要利用了单位的物质技术条件,但还缺乏一个客观评判标准。

尽管《促进科技成果转化法》没有规定职务科技成果归属于单位,但《专利法》《植物新品种条例》《集成电路布图设计条例》和《计算机软件保护条例》都规定,职务发明创造、职务育种、职务布图设计和职务开发的软件,申请相应知识产权的权利属于单位,很显然,科技成果混合所有制改革没有法律依据。这正是业界对西南交通大学职务科技成果混合所有制改革有不同看法的主要原因所在。退一步讲,法律将职务科技成果处置权下放给其持有单位,持有单位能利用下放的处置权而放弃处置权或部分处置权吗?显然,这是不可以的。

科技成果的权利包括物质权利和精神权利两个方面,物质权利可通过给予奖励和报酬取得,精神权利已由法律充分授予科技人员了。在科技成果处置权下放改革中,作为所有权的处置权和使用权两项权能仍由单位享有,这两项权利是科技成果主权的真正体现,应由所有者行使。笔者认为,职务科技成果混合所有缺乏法理基础。从法理上讲,科技人员获得科技成果部分所有权主要有以下三种途径:一是约定,其前提是平等主体之间合作开发;二是受让,必须支付对价,即支付相关费用;三是捐赠,即单位赠送给科技人员。职务科技成果混合所有制改革不符合以上三项中的任何一项。

在实务操作中,职务科技成果混合所有还存在以下三个方面的潜在风险。

➤ 一是研究开发机构、高等院校对职务科技成果进行转让、许可或者作价投资时,必须征得所有职务科技成果完成人的同意。如果单位与个别职务科技成果完成人解除了聘用关系,一旦该职务科技成果完成人不同意转移转化,或者单位不知道该职务成果完成人的去向时,职务科技成果就难以进行转移转化。

 ➤ 二是职务科技成果完成人对职务科技成果权利的份额超过50%,则意味着职务科技成果转化的主导权由单位转移到职务科技成果完成人。如果职务成果完成人是一个由多名科技人员构成的群体,课题组解散以后,要协调这个群体不是一个简单的事情,而且人数越多协调的难度越大,这样可能使职务科技成果转移转化变得很复杂,反而不利于科技成果的转移转化。

➤ 三是职务科技成果申请专利、软件著作权等知识产权需要支付相关费用,职务科技成果完成人应当按照份额承担知识产权申请费、专利维持费等费用,这反而增加了科技人员的经济负担。如果科技人员不承担这些费用,显然是不合理的。

笔者认为,职务科技成果混合所有是不合法、不合理、操作不便、也没必要,是多此一举,建议简单化处理,即职务科技成果应归属于单位,要么根据相关规定不认定为职务科技成果,归属于个人。

4. “四技”服务属于科技成果转化活动吗?从“四技”服务的收益中提取奖酬金是否不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数?

研究开发机构、高等院校对于横向科研活动管理都建立了一套制度。一般来说,横向科研是以订单模式或者面向需求的科研模式进行,即企业提出需求,研究开发机构、高等院校组织力量进行研发,研发成果达到企业提出的要求的,就转移到企业。

例如:某研究所规定,将利用该所科研、人才、实验平台、试验场地等资源和优势,通过为企业、社会和个人提供技术开发、技术咨询、技术服务、规划设计、分析测试、药效试验等所取得的收益界定为科技成果转化收益。这实际上是将技术开发、技术咨询和技术服务视同于科技成果转化。其目的在于,“四技服务收入”是研究所的横向收入,虽然研究所可以自主处置与分配,但必须纳入工资总额基数,受工资总额的限制,而科技成果转化收益给予科技人员的奖励和报酬部分虽然也纳入工资总额,但不受工资总额限制,不纳入工资总额基数。

从《促进科技成果转化法》关于科技成果转化的定义来看,技术开发、技术咨询和技术服务都不应属于科技成果转化,因为这三者都是应委托方的要求,利用自身的技术知识、能力、条件等开展的技术活动。但是,如果是为科技成果转化而进行的技术开发、技术咨询和技术服务,就是“后续试验、开发、应用、推广”等活动,属于科技成果转化活动。《实施规定》第(六)条第4项规定,对科技人员在科技成果转化工作中开展技术开发、技术咨询、技术服务等活动给予的奖励,可按照《促进科技成果转化法》和本规定执行。这一规定的前提是科技成果转化。如果前述的研究所是基于科技成果转化而为企业、其他组织提供技术开发、技术咨询、技术服务等取得的收益,就可以界定为科技成果转化收益。离开了科技成果转化这个前提,就属于一般的“四技服务”,高等院校和研究开发机构一般都将其列入横向收入的范畴。

《教育部科技部关于加强高等学校科技成果转移转化工作的若干意见》(教技[2016]3号)规定,高校科技人员面向企业开展技术开发、技术咨询、技术服务、技术培训等横向合作活动,是高校科技成果转化的重要形式,其管理应依据合同法和科技成果转化法。《中国科学院科学技术部关于印发<中国科学院关于新时期加快促进科技成果转移转化指导意见>的通知》(科发促字〔2016〕97号)也规定,科技人员为企业提供技术开发、技术咨询、技术服务、技术培训等服务,是科技成果转化的重要形式。这一规定明确了技术开发、技术咨询、技术服务、技术培训等属于科技成果转化的范畴。《中共中央办公厅国务院办公厅关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》第四条第(二)项规定,(科研机构、高校)技术开发、技术咨询、技术服务等活动的奖酬金提取,按照《中华人民共和国促进科技成果转化法》及《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》执行。这实际上就是规定,科研机构、高校的技术开发、技术咨询、技术服务等活动的奖酬金提取不受工资总额限制、不纳入工资总额基数。

笔者认为,研究开发机构、高等院校的科技人员为企业提供技术开发、技术咨询、技术服务、技术培训等服务,是基于其科技成果,或者从事科学技术研究开发活动而积累的科学技术知识,属于科技成果的应用、推广,将其纳入科技成果转化,有助于科研机构、高等院校为社会提供服务。

不过有人担心,技术咨询、技术服务、技术培训等服务所使用的技术,其技术含量不高,且容易采取变通处理的方式将检测、鉴证、委托加工等其他经济活动当作技术合同处理,或者将营利性的生产经营活动纳入科技成果转化的范畴,会导致科技成果转化泛化,进而影响那些真正从事科技成果转化的人员的积极性。也有人担心,将技术开发、技术咨询、技术服务、技术培训等纳入科技成果转化,并享受其奖励和报酬的支出“不受当年本单位工资总额限制,不纳入本单位工资总额基数”的政策,容易钻政策的空子。

这种担心有一定的道理,但笔者认为是可以避免的。过去,实行技术合同认定登记制,凡经认定登记的技术合同,可以从核定的技术性收入中按一定比例提取奖酬金。现在可由单位自行管理,自行准备相关材料证明是“四技”服务收入,即承担举证责任,并经得起主管部门、人力资源社会保障部门、审计、纪检等部门的监督检查。有关部门一旦发现有弄虚作假行为,要及时指出并责令改进,严重的要承担起党纪政纪处分。如果这样,各单位必定会严格甄别、谨慎处理。

5.某研究所的一位负责人问笔者,转化收益用于科技人员的奖励和报酬的部分不受本单位工资总额限制、不计入工资总额基数,由谁说了算?要报主管部门或人力资源与社会保障部门审批吗?

据笔者所知,这完全由单位按照《促进科技成果转化法》和《实施规定》的规定办理,不需要报主管部门或人力资源社会保障部门审批或认定。

具体做法上建议做好以下工作。

➤ 一是制定科技成果转移转化管理制度,对科技成果转化活动的范围、职责分工、转化流程、奖励和报酬的提取比例及计算方式、奖酬金的兑付程序、奖酬金分配管理等作出明确的规定。由于涉及职工的切身利益,建议该制度经职工大会或职工代表大会审议通过。

➤ 二是每一项科技成果转化项目包括技术开发、技术咨询和技术服务,均应按照本单位的科技成果转化管理制度执行,在整个过程中形成完备的过程资料备查。属于科技成果转让、许可或者作价投资的,或者技术开发、技术咨询、技术服务的,应当签订技术合同,并报当地科技行政部门或其指定的机构进行技术合同登记,核定技术性收入。

➤ 三是按照单位规定的奖酬金提取比例及计算公式计算奖酬金。

➤ 四是科技成果主要完成人,或者课题组负责人,提出具体的分配方案,即提出完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员名单及其应得的奖酬金数额,报单位人事部门备案,涉及单位领导的,还应当在本单位公示。

➤ 五是在科技成果转化情况年度报告中披露。根据《实施规定》第(五)条规定,国家设立的研究开发机构、高等院校应当按照规定格式,于每年3月30日前向其主管部门报送本单位上一年度科技成果转化情况的年度报告,披露科技成果转化绩效和奖惩情况,包括科技成果转化取得收入及分配情况,对科技成果转化人员的奖励和报酬等。

总之,有规定,且严格执行规定,财务核算清晰,分配到完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员,如实报告,形成一个闭环系统。做到这五点,应该不存在问题。

6.某大学拟作出规定,科技成果转化资金统一进入学校的财务账户,学校收取20%的管理费后,对于剩余部分,科技成果负责人可以按照现金方式提取奖励,也可以按科研经费的方式予以科研报销。这种做法合规吗?

该校的做法是,科技成果转化奖励以现金方式提取的,以科技成果转化收益到账金额按规定比例提取奖励,并依法缴纳个人所得税。这符合《促进科技成果转化法》的规定。按科研经费的方式予以科研报销的,由学校财务处建账立卡后发给项目负责人使用,经费使用管理办法参照结题后的横向科研经费管理办法。笔者认为,这种做法完全合法合规。理由有以下两点。

➤ 一是赋予科技人员选择权。科研人员提现,符合《促进科技成果转化法》的规定,不提现则是按照高校现行的横向科研项目管理办法操作。其中的主要原因是应缴纳的个人所得税过高,科研人员的获得感较低。例如,某高校反映,2016年有十多个科技成果转化项目有转化收益,科技人员可以提取奖励和报酬,但只有一个项目的科技人员到学校财务部门办理提现手续,经反复催促也无人响应。

➤ 二是将科技成果转化收益用于科研,符合《促进科技成果转化法》的规定。不过,笔者建议,科技成果完成人是一个群体的,科技成果主要完成人或者项目负责人应当征得其他科技人员的同意。

7.某高校以科技成果作价投资在与企业洽谈时,一般会要求科技成果作价投资所取得的出资比例不随公司的增资扩股而被稀释。这种做法合规吗?

据了解,这种做法还带有一定的普遍性。这有点类似于“霸王”条款,有的企业为攀上高校这根高枝,不得不接受。这种做法合理吗?笔者认为是合理的,因为科技成果的价值是逐步被发掘且逐步释放出来的。这种做法合法吗?应是合法的,因为是事先约定的。但看起来却不怎么舒服。有更好的解决办法吗?当然有。

科技成果的价值受多种因素的影响,包括转化条件、转化能力、转化环境、科技成果的成熟度、科技成果转化的相关技术是否配套,以及市场成熟度等,这些因素共同决定了科技成果的价值。这些因素发生变化,科技成果的价值也会发生变化。同时,对科技成果转化的预期结果所持的态度,相关当事人对科技成果的价值有否鉴别能力,所采用的评估模型(方法)等,会影响对科技成果价值的评估。乐观派与保守派、内行人与外行人,对同一科技成果进行价值评估,评估结果会相差比较大。对同一科技成果分别采用预期收益法与采用成本法、市场交易法进行评估,结果也会相差比较大。这表明,科技成果的评估值与其真正的价值可能相差比较大。为避免一“评”定“终生”而产生成交价格与价值的严重偏离,从而导致合作不愉快,建议不将科技成果价值的评估值确定为一个数值,而是一个区间。持保守态度的话,评估值相对较低,持乐观态度的话,评估值相对较高,由这两者所构成的区间,才是科技成果的评估值,这个区间可能比较大。

在技术合同实务中,以科技成果转让、许可方式实施转化的,为规避因科技成果价值不易作出判断而产生纠纷,一般采取入门费加提成费的支付方式。以科技成果作价投资实施转化的,可先以科技成果评估的保守值或者在区间里选一个较低的值作为科技成果出资金额,在区间最高值以内,科技成果投资方的出资比例不随所投企业增资扩股而改变,超出最高值的,则应该相应地进行稀释。

由于科技成果的定价机制还不够成熟,《促进科技成果转化法》允许协商定价,那么如何协商呢?如果既评估又协商,那该如何处理好两者的关系呢?笔者认为,如果科技成果价值的评估值是一个区间值,且协商确定的价格在该区间内,则评估是协商定价的参考。否则,如果评估值是一个具体的数值,且与协商确定的价格相差较大,则存在比较大的决策风险,使行政领导难以作出决策。即使作出决策,则决策的风险比较大。如果评估值与协调确定的价格比较接近,那实际上还是评估定价,则失去协商的意义了。

8.高等院校、科研机构转化科技成果时,有否必要经所有的科技成果完成人签字同意后才进入转化程序吗?

A高校规定,向国内外单位或个人进行专利许可和转让时,必须在校技术转移中心网页下载《专利权转让申请表》并填写专利名称、被许可或转让单位、协商价格,并要求所有发明人签字认可该价格。发明人所在学院负责人签字盖章同意后,送校技术转移中心分级审核签字。……这里要求所有发明人签字认可专利转让或许可价格,是比较高的要求,如果所有发明人都在学校,这一点比较容易操作,不存在任何障碍。但如果有的发明人,如作为发明人的硕士研究生、博士生学生已经毕业离开学校,甚至不在国内,要做到这一点就很不容易了,这样的规定,可能会影响科技成果的顺利转化。

笔者认为,这种做法没有必要,职务科技成果完成人对职务科技成果是否转化没有决定权或否决权,只对科技成果的协议定价有异议权,并享有获得奖酬权,授予科技人员这种权力是完全没有必要的,是对科技成果处置权的滥用。

9.高等院校、科研机构推进科技成果转化,要考虑国有资产是否流失吗?

笔者仍不时听到有关科技成果转化导致国有资产流失的顾虑。例如,以科技成果作价投资形成的股权,何时进行产权登记?从何时起才要保值增值?什么才算是“勤勉尽责”?等等。这一系列的问题,仍在担心会否因“国有资产流失”而担责。

《促进科技成果转化法》修订的思路就是要消除任何制约科技成果转化的体制机制障碍,包括解除国有无形资产保值增值施加给科技成果转化上的紧箍咒,主要体现在以下几个方面。

➤ 首先,国家放利。即根据《促进科技成果转化法》第四十三条规定,收益权下放给科技成果完成单位,由单位自行处置,国家不从科技成果转化收益中获取收益。

➤ 其次,单位让利。即根据《促进科技成果转化法》第四十五条规定,科技成果转化收益中的50%以上由单位对为完成、转化科技成果做出重要的人员给予奖励和报酬,而且没有上限的限制,换句话说,允许100%给科技人员,单位可以不从科技成果转化收益中获利。

➤ 三是前期投入不回收。即根据《实施规定》第(六)条规定,在计算净收入时前期研发投入不计入成本。

➤ 第四,勤勉尽责者免责。即根据《实施规定》第(十)规定,单位领导在履行勤勉尽责义务、没有牟取非法利益的前提下,免除其在科技成果定价中因科技成果转化后续价值变化产生的决策责任。什么是勤勉尽责呢?就是履行了《促进科技成果转化法》和《实施规定》规定的完善科技成果转化制度、优化科技成果转化流程,并严格执行相关制度和流程。做到了,就是勤勉尽责。“后续价值变化”是指转化失败和转化取得了巨大的成功两种情形。没有达到预期的结果或成交价远低于其实际价值均不承担决策责任。

10.科技成果转化的奖励和报酬如何在科技成果完成人之间进行分配?

B高校规定,课题组应当先就拟转化科技成果的奖励和报酬的分配比例协商好,并经所有发明人或成果完成人签字同意后,才能进入学校的转化流程。有的科技成果的完成人或专利的发明人多达十多人的,而且基本上以硕士研究生、博士研究生为主,课题组长难以协调确定分配比例。有的课题组里,如果按照各自认为的在科技成果或专利中的贡献来确定分配比例,该比例加起来超过200%。因分配比例难以协调,一些科技成果迟迟不能进入学校的转化流程。该校资产公司负责人对此深感困惑。

《促进科技成果转化法》对奖励和报酬如何分配没有作出规定,《实施规定》第(六)条规定,在研究开发和科技成果转化中作出主要贡献的人员,获得奖励的份额不低于奖励总额的50%。这一规定体现了应当按照贡献的份额来分配奖酬金。但是,如何确定贡献的份额呢?这是比较困难的。心理学有一个被称为自我服务偏差的现象,即人们有将肯定的结果归于内部原因而将否定的结果归于外部原因的倾向,或者说,人们有过分强调自己对成功的贡献和尽量缩小自己对失败负有责任,这就导致我们不能客观地评价自己的得失。这一点在科技成果研发中也表现突出,即课题组中每个人所认为的贡献份额总和大于100%。

既然这样,如果一个课题组是多人组成的,或者一项科技成果是由若干人共同完成的,单位很难确定课题组的每个成员对科技成果的完成所作的贡献,这应该交由课题组负责人确定。

正因为这样,科技成果奖酬金分配应在两个层次上依次进行:第一个层次是单位根据《促进科技成果转化法》第四十四条和四十五条规定,从科技成果转化收益中提取多大的比例对为完成、转化科技成果作出重要贡献的人员给予奖励和报酬;第二个层次是完成、转化科技成果作出重要贡献的人员之间的分配,应该由课题组负责人或者主要贡献人员主持分配,以确定每个人的分配比例和具体金额,具体的分配名单及其所得金额报单位备案。

从这个角度看,前述的B高校规定的要求课题组内部先摆平分配问题是多此一举,介入课题组内部分配是越级管理,应当把课题组内部的分配权交还给课题组。这样做还解决了另外一个问题,即已离职或离岗的课题组成员是否可以获得奖励和报酬权。单位可以作出规定,给予或不给予已离职的课题组成员奖励和报酬。给予的话,可以追认已经取得科技成果的科技人员所做的贡献,也是激励和鞭策正在从事科研和将要从事科研的科技人员从事科研活动,并取得高质量的科技成果。从这个角度来看,尽管科技人员已经离职或离岗,但单位仍然认可其所做的贡献,仍然给予奖励和报酬,是对科技创新活动强烈的正面的激励。例如,某药物研究所规定,无论科技人员离职还是退休,均可享受科技成果转化的奖励和报酬,即使该完成人死亡,其应得的奖励和报酬也可以继承。具体做法是:科技成果完成以后,科技人员离职或退休的,该科技成果得到转化的,其应得的奖励与报酬不变,且可以继承;在科技成果研究开发过程中,科技人员离职或退休的,由承接其研发任务的科技人员与其协商确定该研发部分应得奖励与报酬的分配比例,并往往向承接该任务的科技人员倾斜。不给予的话,也讲得通,因科技成果转化的奖励和报酬属于工资薪金,计入工资总额,其离职或离岗视同为主动或被动地放弃奖酬权。

11.《中华人民共和国促进科技成果转化法》对企业有何意义?

笔者认为,企业应当从以下五个角度贯彻落实《促进科技成果转化法》。

 ➤ 一是准确把握科技成果、职务科技成果的含义,区分科技成果与知识产权的不同含义,界定职务科技成果的归属,运用好相关政策转化职工个人的非职务科技成果,激发职工个人利用业余时间从事创新的积极性。

➤ 二是准确把握企业的科技成果转化活动与研究开发活动、“四技”服务的关系,以便在实施科技成果转化的过程中充分享受企业研究开发费用加计扣除、技术合同等税收优惠政策。

➤ 三是企业科技成果转化的重要途径是产学研结合,而在产学研结合中要把握好科技成果的归属权,处理好与研究开发机构、高等院校及其科技人员的关系。科技成果的权属清晰是科技成果转化的前提,在合作前必须约定清楚。激发科技人员的积极性是做好科技成果转化的根本保证,必须使科技人员的奖励和报酬等收益得到充分的保证,同时,科技人员应当通过兼职或者离岗任职等方式为企业提供技术开发、技术咨询、技术服务等。

➤ 四是企业应当通过制订规定或者与科技人员约定,给予企业从事科技成果转化的科技人员一定比例的奖励和报酬。否则,会存在一定的法律风险。

➤ 五是充分享受财税扶持政策,包括高新技术企业认定及其税收优惠政策、科技成果转化、技术转移等政策。

作者:吴寿仁,上海市计划生育科学研究所党委副书记,曾任上海市科委体制改革与法制处处长。文章原刊于《科技中国》2017年第五期,三思派经作者授权发布。文章观点不代表主办机构立场。



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