改革国防科技评价制度 完善国防科技评价体系
改革国防科技评价制度
完善国防科技评价体系
作者：国防科技大学 李自力
本文发表于《国防科技》2017年第3期
本文获授权转载
【摘 要】国防科技评价是国家科技评价的组成部分，是国防科技管理的重要内容，是构建军民融合创新体系的内在要求。分析了国防科技评价的基本内涵，阐述了构建国防科技评价体系的总体设想，提出了改革国防科技评价制度的几点思考。研究认为，改革国防科技评价制度，完善国防科技评价体，要加强国防科技评价理论研究，重视国防科技评价机构建设，充分发挥第三方评价的作用，建立多元化的国防科技评价体系，完善国防科技专家选择机制，建立健全国防科技评价指标，加快国防科技评价人才培养，优化国防科技评价环境建设。
习主席站在建设创新型国家和科技兴军的战略高度，强调指出，“国防科技和武器装备领域是军民融合发展的重点，也是衡量军民融合发展水平的重要标志。”“要改革科技评价制度”“完善科技评价体系”。改革国防科技评价制度，完善国防科技评价体系，对于推动科技兴军战略实施具有重要的理论价值和实践意义。
一、国防科技评价的基本内涵
（一）国防科技评价的基本内涵
国防科技评价，遵循科技评价的基本原则，也具有国防科学技术实践活动的自身特殊性。
我们认为，国防科技评价（National Defense Science and Technology Evaluation , NDSTE）是指国防科技评价机构根据委托方明确的目的，遵循规定的原则、程序和标准，运用科学、可行的方法，对国防科技性度、国防科技政策、国防科技计划、国防科技项目、国防科技成果、国防科技发展、国防科技机构、国防科技人员以及与国防科技活动有关的行为所进行的专业化咨询和评价活动。国防科技评价的内容和形式更加广泛，例如论文引用、命名、科技奖励、院士评选、职称评定、项目评审、成果评价等。
由此可见，国防科技评价，是国防科技范畴内的评价活动。是由国防科技评价机构或组织针对国防科技发展的目的和要求，遵循科学的评价原则、程序和标准，运用科学、可行的评价方法，对国防科技活动的行为和事实做出独立、客观、科学的价值判断的一种专业化和规范化的科技活动。国防科技评价的本质，是对国防科技活动及其产出和影响的科技、军事、经济和社会价值进行判断的认识活动，是国防科技共同体运行的内在自洽机制。
（二）国防科技评价的地位作用
国家颁布了一系列与科技评价相关的文件。２００３年科技部等５部委联合发布《关于改进科学技术评价工作的决定》［1］明确了科技评价要实行“目标导向、分类实施、客观公正、注重实效”的原则。２００４年科技部等５部委联合发布的《科学技术评价办法》［2］进一步明确了评价的目的、原则、评价准则和监督机制等，对相关问题进行了系统性的规范。２００４年２月１６日，为规范国防科技成果的鉴定，完善国防科技成果评价机制，促进科技创新，根据《科学技术评价办法》（试行）和国家关于科技成果鉴定的有关规定，国防科工委印发了《国防科学技术成果鉴定管理办法》（试行）。２００７年国家修订通过《中华人民共和国科学技术进步法》［3］，明确了科技评价的法律地位，在第八条中规定：“国家建立和完善有利于自主创新的科学技术评价制度。科学技术评价制度应当根据不同科学技术活动的特点，按照公平、公正、公开的原则，实行分类评价。”并在第七十四条明确规定，“涉及国防科学技术的其他有关事项，由国务院、中央军事委员会规定。”２０１２年，中共中央、国务院印发《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，指出要深化科技评价和奖励制度改革，建立健全科技项目决策、执行、评价相对分开、互相监督的运行机制，以及对科技项目和科研基础设施建设的第三方评估机制。
２０１６年１２月１１日，国家科技部、财政部、发展改革委印发了《科技评估工作规定（试行）》对评估内容及分类，组织实施质量控制、评估结果及运用、能力建设和行为准则等进行了明确规定，并提出“积极开展科技评估理论方法体系研究”的明确要求。
（三）国防科技评价的主要特点
在现有制度和文件中对国防科技评价（Evaluation）、评估（Assessment）、评审（Review）与验收（Acdeptance）等概念的界定不是十分明确，而且在国防科技评价实践和在国防科技管理中，人们对国防科技评价、评估、评审与验收的关系还存在模糊的认识。评估、评审与验收是国防科技评价的方法和管理手段，国防科技评估，是指国防科技主管部门按照公开、公平和竞争的原则，择优遴选具有国防科技评估能力的评价机构，然后组织这些机构按照规定的程序、办法和标准，对国防科技评价对象进行的专业化咨询和评判活动；国防科技评审，是指专项国防科技主管部门组织或者委托有关单位组织科技、经济、管理等方面的专家，按照规定的程序、办法和标准，对国防科技评价对象进行的咨询和评判活动。国防科技验收是以国防科技可行性报告、合同或计划任务书确定的考核目标为基本依据，对国防科技战略、规划、计划、项目等实施的各种效果进行的评价过程。
（四）国防科技评价的发展沿革
自２０世纪初美国开展科技评价以来，经过近一个世纪的发展，国防科技评价受到许多国家高度重视，成为现代国防科技管理的必要手段和科学决策的重要依据。
科技评价最早始于２０世纪初的美国。美国自１９１４年成立国会服务部以来，其科技评价围绕政府对科学研究的管理需求逐步拓展和深化，业已形成面向结果与绩效的管理理念，并越来越关注战略规划的制定和实施。１９５８年２月７日美国成立国防高级研究计划局（DARPA）。１９６９年７月，尼克松总统上任当年就提出创建一个净评估小组，并于１９７２年首次成立了技术评估办公室，并制定了《科技评估法》，对重大科技项目进行评估，对国家拨款的研究与开发优先项目进行调整。美国的科技基本法是１９７６年美国国会通过的“国家科技政策、组织和优先法”。１９９０年，根据国防部授权法，美国成立了“国家关键技术委员会”，在２０００年前每２年向总统和国会提交一份有关国家技术的双年度报告。１９９３年国会正式通过了政府绩效与结果法案（GPRA）。作为科技评价的主要方式，同行评议准则的修订工作是在１９９５年从NSF开始的，经过慎重研究和讨论，确定通过了最终的修改方案，从１９９７年１０月１日开始使用新的项目评议准则［4］。新的评议准则将重点放在申请者的研究能力以及研究的价值和影响上，技术就绪水平评价，由美国航空航天局１９９５年提出，美国国防部２００１年６月正式使用，并于２００２年４月颁布军事采办条例将其法制化，在西方科学技术界影响巨大。美国国防部在２００３年５月１２日修订并颁发的ＤＯＤ５０００系列国防武器装备项目采办文件中，对重大国防武器装备项目采办计划规定了总政策和程序，其中评估、审查工作是立项前不可缺少的程序之一。经过多年的发展，美国国防科技评价已成为制度化、经常性的工作行为，并建立了国防科技评价支持系统。
德国、加拿大、日本、丹麦于２０世纪４０年代至６０年代，瑞士、瑞典、英国、澳大利亚、韩国于２０世纪８０年代，都先后制定了相应的科技评估法律，对有关科技评估的机构、作用、功能、权利和责任作了相应的规定和明确的法律解释。２０世纪５０年代，德国政府成立了科技评价的执行机构———科学委员会，标志着政府性质的科技评价活动正式开始。法国政府在１９８５年作出规定，在没有评价体系做保障之前，任何国家级的科技计划、项目不能启动。目前，法国已经形成了较为完善的科技评价体系，即国会评价体系、政府评价体系、科研机构内部评价体系、独立的第三方中介科技评价机构等四个层次。１９９５年４月，英国把除核武器以外的所有国防科研试验与鉴定机构，包括国防测试和评估局、生化防务研究所和国防分析研究中心连同国防研究局合并成立新的机构———国防评估研究局（DERA）。２０世纪５０年代，日本政府着手建立技术评价体系和技术评价支持系统，６０年代初建立了比较完善的科技审议制度，７０年代成立了科技阁员恳谈会，８０年代在科学技术会议政策委员会下设立了技术评价分委员会。９０年代末设立日本推行科技政策的最高形式的综合科学技术会议。２００５年９月日本文部科学省颁布了《文部科学省研究开发的评价指针》，明确规定了日本研发项目的评审原则、意义和程序细则。
我国从２０世纪９０年代初期开展科技评估工作的，１９９３年国家科委就将技术评估手段引入科技宏观管理环节，作为国家重大科技计划管理改革的突破口。原国家科委在原国家科技经济发展研究中心的基础上组建了国家科技评估中心。２００８年，胡锦涛在纪念中国科协成立５０周年大会上明确提出了“积极探索科学合理、具有中国特色的科技评价体系”的要求；党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出要“推行政府绩效管理和行政问责制度”，“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”，为科技评估的制度建设提供了新的政策依据。［５－６］２０１６年５月３０日，习近平在全国科技创新大会、中国科学院第十八次院士大会和中国工程院第十三次院士大会、中国科学技术协会第九次全国代表大会上指出，“要改革科技评价制度，建立以科技创新质量、贡献、绩效为导向的分类评价体系，正确评价科技创新成果的科学价值、技术价值、经济价值、社会价值、文化价值。”［７］这为我国国防科技评价工作提出了明确的要求。
随着社会需求日趋旺盛，国防科技评价呈现良好的发展势头。当前，国防科技评价的发展突出表现为评价手段科学化、评价需求多元化、评价机构企业化、评价分工专业化、评价队伍专家化等特点。
二、构建国防科技评价体系的总体设想
国防科技评价体系是指由表征国防科技评价对象各方面特性及其相互联系的多个指标，所构成的具有内在结构的有机整体。必须按照“目标导向、分类实施、客观公正、注重实效”的要求，构建并完善国防科技评价体系。
（一）国防科技评价体系构建思路
国防科技评价体系构建的指导思想：为加强和改进国防科学技术评价工作，建立健全国防科技评价制度，规范国防科技评价活动，正确引导国防科技健康发展，参照世界发达国家和军队的有效做法，根据国家和军队有关法律法规，坚持公平、公正、公开的原则，遵循“目标导向、分类实施、客观公正、注重实效”的要求，保证国防科技评价活动依据客观事实作出科学的评价
。国防科技评价体系构建的总体目标：改革国防科技评价制度，完善国防科技评价体系，确保国防科技评价有利于鼓励国防科技原始性创新，有利于促进国防科学技术成果转化和产业化，有利于发现和培育国防科技优秀人才，有利于营造宽松的国防科技创新环境，有利于防止和惩治国防科技学术不端行为。
（二）国防科技评价体系构建原则
国防科技评价指标体系构建应坚持以下５项基本原则：
一是系统性原则。国防科技评价是一个系统工程，自上而下涉及国防科技领域相关的政府和军队主管部门、大专院校、研究院所、军工企业及其专家或科技人员等隶属不同单位、不同利益取向的主体，统筹实施难度大、任务重。所以，要围绕评价目标，从系统的角度，全面综合反映被评价对象的整体情况。
二是专业性原则。国防科技评价涉及国防科技各个领域，必须采用定性和定量相结合的办法，结合各领域的专业知识，找到该领域内的一流专家，在遵循科学规律的基础上建立指标体系，而不能一套指标应用到所有的领域，否则无法科学评价。
三是针对性原则。尽量使用最少的、最有代表性的指标来客观、合理地反映项目状况，不搞大而全，不必面面俱到。任何综合评价体系都必须遵循一定的独立性原则，也即同一类别中的各项入选指标因素之间至少在分析性质上应该相对独立，说明不同问题或问题的不同方面彼此之间不存在显著的交互影响或线性关系。
四是实用性原则。要充分考虑国防和军队建设及国家科技、经济社会建设的实际需要，充分考虑国防科技评价活动中所面临的资源、环境、能力、时间及成本等多因素的实际限制。评价指标体系的结构应精炼简洁，便于评价人员理解及采集相关信息，以便能够在实际操作中进行有效的评价质量控制，保证评价质量的客观、可靠。
五是融合性原则。随着科学技术快速发展，国家战略竞争力、社会生产力、军队战斗力的耦合关联越来越紧，国防经济和社会经济、军用技术和民用技术的融合度越来越深。国防科技和武器装备领域是军民融合发展的重点，也是衡量军民融合发展水平的重要标志，因此，必须着力建立军民融合国防科技评价体系。
（三）国防科技评价体系架构
国防科技评价体系是一个由主体系统、客体系统、目标系统、参照系统和反馈系统组成的一个闭环结构，如图１所示。
国防科技评价主要涉及５个基本问题：谁评价、评价谁、为什么评价、如何评价和评价的怎样，可以分别称为国防科技评价的主体系统、客体系统、目标系统、参照系统和反馈系统。主体系统，即国防科技评价的委托者（价值主体）及国防科技评价的受托者（评价主体）；客体系统，即国防科技评价对象（评价客体）及国防科技评价中的价值关系（价值客体）；目标系统，即国防科技评价活动所面向的目标；参照系统，即具体实施国防科技评价的程序、方法和指标；反馈系统，即国防科技评价中相关反馈信息的扩散系统，主要包括评价信息反馈系统和评价结论反馈系统。
遵照《科学技术评价办法》（２００３）第七条的规定，国防科技评价工作的行为主体包括评价委托方、受托方及被评价方。委托方是指提出国防科技评价需求的一方，主要是国家和军队各级国防科技行政管理部门或其他负有管理国防科技活动职责的机构等；受托方是指受委托方委托，组织实施或实施国防科技评价活动的一方，主要包括专业的评价机构、评价专家委员会或评价专家组等；被评价方是指申请、承担或参与委托方所组织实施的国防科技活动的机构、组织或个人。
（四）国防科技评价对象体系
科技部２０００年颁发的《科技评估管理暂行办法》规定，科技评估其工作对象和范围主要有：①科技政策的研究、制定和效果；②科技计划的执行情况与运营绩效；③科技项目的前期立项、中期实施、后期效果；④科技机构的综合实力和运营绩效；⑤科技成果的技术水平、经济效益；⑥区域或产业科技进步与运营绩效；⑦企业和其他社会组织的科技投资行为及运营绩效；⑧科技人才资源；⑨其他与科技工作有关的活动。
国防科技活动的主体多元、形式多样、结果各异，决定了国防科技评价的多元化特征（图２）。就国防科技评价客体而言，国防科技评价有针对科技活动组织的，如科研院所、高等院校、医院、机关、部（分）队、重点实验室、创新群体、合同合作机构等；也有针对个人的，如军官、文职人员、科学家、工程师、技术支持人员、科技管理人员、教师、科技普及人员等。有针对国防科技活动不同层次或不同环节的，如针对基础研究、应用研究、发展研究、工程与产业化研究，针对知识发现、知识传播、知识普及，针对技术发明、技术应用、技术推广、现场处置等；也有针对国防科技活动不同学科领域的，如国防科技创新、国防科技装备、国防科技工业、国防科技教育、国防科技人才、国防科技文化等。有针对国防科技活动的不同产出形态的，如论文著作、专利技术、装备型号、国防产品、法律条令、技术标准等；也有针对国防科技活动不同阶段形态的，如国防科技活动动机、政策、战略、规划、计划、方案、立项、过程、结果、效果。
从系统论的角度看，国防科技评价的客体（对象），包括国防科技活动的环境，如军事环境、国家安全环境、国际竞争环境、科学技术环境、经济环境、政策环境、政治环境、文化环境、社会环境等；国防科技系统的结构，如国防科技人员、国防科技机构、国防科技创新群体、
国防科技条件、国防科技活动目标对象、国防科技发展战略、国防科技计划、国防科技项目、国防科技成果、国防科技活动的组织管理、国防科技政策、国防科技体制等；国防科技活动的功能，如军事功能、国防功能、经济功能、文化功能、社会功能等；国防科技活动的演化，如国防科技活动演化规律、与经济和社会的协调发展、国防科技发展态势等。
按国防科技内容，国防科技评价可分为：国防科技政策评价；国防科技战略评价；国科技规划评价；国防科技计划评价；国防科技方案评价。按国防科技要素，国防科技评价可分为：国防科技性度评价；国防科技项目评价；国防科技成果评价；国防科技知识产权评价；国防科技环境评价；国防科技资源评价；国防科技机构评价；国防科技人员评价等。按国防科技特性，国防科技评价可分为：国防科技价值评价；国防科技能力评价；国防科技水平评价；国防科技绩效评价；按国防科技活动分，国防科技评价可分为：国防科技创新评价；国防科技发展评价；国防科技奖励评价；国防科技转移评价；国防科技教育评价；国防科技管理评价；国防科技决策评价；国防科技咨询评价；国防科技评价评价（国防科技元评价或国防科技再评价）。
国防科技性度评价是国防科技评价的基础和关键。所谓性度（Attributic），是指事物自身的性质（Attribute）及其度量（Metric）。性度评价（Attributic Evaluation）反映了对事物的定性、定量评价。国防科技性度主要包括国防科技重要性（度）、国防科技复杂性（度）、国防科技先进性（度）、成熟性（度）、国防科技实用性（度）；国防科技适用性（度）、国防科技风险性（度）、国防科技机会性（度）、国防科技贡献性（度）等。国防科技性度评价如图３所示。
三、改革国防科技评价制度的几点思考
（一）加强国防科技评价理论研究
国防科技评价理论指导和支撑，是促进国防科技评价事业持续健康发展的基础保障。要加大对基础理论和方法研究的支持和投入，加快对国外先进评价理论、方法的吸收和消化，构建中国特色的国防科技评价理论体系。运用复杂网络、知识图谱等先进理论方法，注重对国防科技信息资源进行文献计量、数据挖掘、信息可视、专利分析、知识发现，构建国防科技评价系统，发挥超级计算机等信息资源优势，建成国防科技评价国家级重点实验室，完善国防科技战略研究资源环境建设。
（二）重视国防科技评价机构建设
评价机构是国防科技评价活动的执行组织主体，其建设尚需要多方向的培育与发展。一方面要建立健全的评价机构体系，引导政府的、非政府的两种属性和国家级、地方级以及科研院所级３个层次的评价机构的健立，鼓励民营评价机构的发展，引导高新技术企业、社会团体设立市场化的科技评价机构；另一方面要引导评价机构树立市场和竞争意识，鼓励实施品牌战略，从根本上增强自己的业务能力和核心竞争力。
（三）充分发挥第三方评价的作用
建立基于第三方独立机构的科学、公正、公平的国防科技评价体系，才能保证第三方评价在国防科技评价中真正、充分发挥作用。基于受托方为第三方独立机构的科学、公正、公平国防科技评价体系的建立，是基于解决谁来评问题的体制层面的改革，即打破现有科研管理领域的体制。要建立军民融合的国防科技评价第三方独立机构。
（四）建立多元化的国防科技评价体系
基础研究、应用研究及发展研究是三种主要的国防科技活动类型，不同类型的研究活动有着不同的研究规律，因此国防科技评价的侧重点和标准应有所不同。军事科学、社会科学、自然科学、工程科学的学科属性不同，评价标准应该有所区别。
（五）完善国防科技专家选择机制
专家的遴选和信誉度对科技评价的可信度有着非常重要的影响。应充分发挥科学共同体在科技评价中的作用，建立健全评价专家的资格审查制度、信誉制度及动态轮换制度。专家选择的前提是专家识别，而专家识别标准包括专家的社会属性、学术水平、评价水平及专家参加评价工作所反映出的态度。同时还要定期对专家信用进行反评价，避免评价过程中的“马太效应”和人情网。
（六）建立健全国防科技评价指标
改变单纯以论文、获奖为主的考核评价方式，注重原始创新和解决国家重大需求的实效。丰富后评价指标体系，扭转评价目标价值取向。为防止人为因素的干扰，计量统计法被广泛运用于各行业的职称评定、晋升、科研成果奖励的评审及科研项目的资助。目前文献计量法是国内应用最多的一种评价计量方法，以专利、论文、著作和引文为评价指标。
（七）加快国防科技评价人才培养
人才是评价实践和理论研究的主体，加快人才培养事关国防科技评价事业的全局和长远发展。要尽快建立健全科技评价人才教育和培训体系，稳定科技评价人才队伍，采取有效措施，为评价人员提供舒适、宽松的工作环境，广泛吸收不同专业领域的人才参与科技评价工作。
（八）优化国防科技评价环境建设
要进一步完善和出台与评价相关的法律法规和政策体系，使之成为制定各类评价规范的根本准则；加强国防科技评价的公开透明，提高社会的参与程度，除依法应保密的以外一律公开。发挥互联网功能特点定期发布国防科技评价相关信息，让社会公众和媒体了解评价的过程和评价结果信息，提高公众参与积极性。
参考文献（略）
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