【防务观察】俄军改革：剥离军种指挥权
俄罗斯国防领导指挥体制的改革，最重要的目标是实现军队建设管理和作战指挥职能的分离，即军政和军令的分离，从而实现军队的专业化建设与管理，同时适应联合作战的高效作战指挥，打赢未来战争。这实质是对国防和军队权力利益的再分配和职权关系的再调整，也是军事改革最困难的领域，既需要改革者看清未来战争形态，还需要铁腕推进。
1992年时的俄罗斯军队指挥体制脱胎于苏军，作战指挥权与建设管理权高度合一。除陆军外，其他军种既有建设管理权，又有作战指挥权。联合作战指挥权集中于总参，但没有常设的战区级联合作战指挥机构。俄罗斯军事改革是在上个世纪90年代初整个国家全面转轨的大动荡背景下开始的，经历了三轮大的改革。
第一轮是1992年到1999年，依托军区搞联合。当时的想法是，把军区领率机关变成战区的联合作战指挥机构。由于那个时候，大的体制没有调整，总参也没有放权，军种仍有指挥权，军区还不具备联合作战指挥的能力。只是在堪察加半岛和加里宁格勒方向，分别组建了由海军舰队司令领导的联合战役司令部。两次车臣战争中，俄军既暴露出了指挥关系不顺的问题，也暴露出了陆军和空军联不到一块的问题，教训非常深刻。
如第二次车臣战争期间，高加索军区一位军长甘纳迪·特罗舍夫将军回忆说：“制定计划的重担全部由在北高加索军区参谋部基础上组建的联合军队集团参谋部承担。数百名来自总参谋部的将军和军官抵达后只充当顾问，并不承担任何责任。他们空洞的、在当时情况下毫无用处的指令牵制了军区司令部。与此同时，他们却没有履行自己的主要职能——没有提供关于可能之敌、非法武装的数量、战备水平、行动的可能性质、非法武装头目的位置等可靠信息。战役计划实际上是盲目制定的。我简直难以想象那群不知为何而来、整日喋喋不休的莫斯科首长的马虎和糊涂。忙乱和“官气十足”显然无助于有计划地和深思熟虑地准备当前的战役，连战役开始日期也变来变去。”
第二轮是2004年到2007年，在普京总统亲自推动下，理顺了国防部长与总参谋长的关系，真正确立了国防部长对总参谋长的领导地位，在这个基础上决定总参下放战略方向的作战指挥权。先是提出组建独立的地区联合司令部，后又尝试通过赋予军区战略方向战役战略司令部的地位，把军区领率机关变成战区联合作战指挥机构，但均未取得成功。后来，在理顺国防部长与总参谋长关系、总参下放地区性作战指挥权的基础上，搞了组建地区司令部的试点。
但在建立战区指挥体系上，又走到了另外一个极端，就是想抛开军区搞联合，在军区之上增设一个地区司令部。试验证明，这种改革不符合联合作战指挥的要求，战区总部体制不但没有实现联合的目的，反而在军区和总参之间“制造”了一个多余的中间指挥机构，降低了指挥效率。再加上由于军种特别是军区，不愿意放弃指挥权，而且许多高级将领抵制、反对，最后导致改革失败。
第三轮是2008年到2012年，充分汲取前两轮改革的经验教训，在“新面貌”改革中，坚决取消军种作战指挥权，把海军、空军中央指挥所并入到了总参中央指挥所。同时，依托军区成立联合战略司令部，形成了“由总统和国防部长，到总参谋长，再到联合战略司令部或职能司令部，最后到军兵种部队”的作战指挥链。
这一轮改革，对俄军后来的联合作战指挥体制，起到了决定性的作用，战区联合作战指挥体制基本上得到确立。地区性军事行动全部由战区司令部负责，由战区司令部直接指挥各军种战役(舰队是战略战役)司令部实施作战，总参负责总体领导，但不直接干预作战指挥，指挥链大为缩短。
外界普遍认为，俄军这次改革之所以取得明显进展，是由于俄军在格鲁吉亚的战争当中表现得不尽如人意，受到了来自军内外的巨大压力。同时，还有一个原因是俄最高当局的强力主导。为了保证改革的顺利进行，面对重重阻力，俄总统和国防部长谢尔久科夫毫不妥协，强行将军种中央指挥所并入总参，军种总司令退出作战指挥链，才建立了以联合战略司令部为重心的战区联合作战指挥体制。
在改革过程中，空军总司令泽林和海军总司令维索茨基坚决反对取消军种指挥权，即使是在国防部做出决议后，二者仍通过接受采访等方式表达不满。为巩固改革成果、确保军种顺利交权，俄最高领导甚至于2012年5月6日同时解除了两人的总司令职务，有力地震慑了改革的反对者。
目前，俄军已经形成了国家和战区两级的联合作战指挥体系。国家级联合作战指挥机构，是由俄总统和国防部长、总参谋长和总参谋部构成。总统是在国防部长的协助下，依托总参指挥国家层级的联合作战以及核打击力量、空天军、空降兵作战。战区级联合作战指挥机构包括东部、西部、南部和中部4个联合战略司令部，主要负责指挥辖区内各军种的联合作战。根据战略形势的变化，2014年底俄又组建了北极联合战略司令部，主要负责北极方向的联合作战。
俄军联合作战指挥体制改革的特点也非常鲜明，主要体现在三个方面：一是始终在国家和军队最高当局的关注和指导下推动改革，通过颁布总统令、国防部长训令等方式，力排众议、破除阻力，保证改革进程。二是既吸纳借鉴美军的经验，又充分考虑国情、军情和自身的特点，保留了自己的军事传统，主要是通过调整、改造总参体制和军区体制来建立联合作战指挥体系。三是坚持总参放权、军种让权，强化战区的联合作战指挥权。现在也有一种看法，认为俄军改革论证不充分，仓促上马，过于激进，导致改革出现了反复。
俄军理顺联合作战指挥关系，特别是剥离军种指挥权，历经了从1992年提出依托军区搞联合的改革构想，到2012年通过改造总参和军区的方式初步确立起联合作战指挥体制近20年的时间。其间，俄军虽然付出了一定的代价，但与成效相比，可以三七开。利弊相较，只要大方向认准了，有决断总比没决断好，早决断总比晚决断好。
纵观俄军的改革，是在一种巨大的外部压力的推动下进行的。回过头来看，俄军最初改革的动因，是在苏联解体、两极体制终结这场大震荡后，整个国家全面转型和北约东扩的大背景下，俄罗斯失去了苏联的超级大国地位，安全环境急剧恶化，军队的使命发生了战略性的变化。正如普京在《千年之交的俄罗斯》中所说：“俄罗斯正处于其数百年最困难的一个时期。这是俄罗斯近200—300年来首次真正面临沦为世界二流国家，抑或三流国家的危险。”俄军必须对整体的国防建设进行全新的思考，并对自身进行脱胎换骨的改造。
面临着建设一支什么样的军队?是保留原苏军体制，还是建立一支近于英美式的西方军队体制?迫使俄军做出选择，对原有的体制进行再造，以尽快适应新的环境，从而掀起了1992年到1999年的第一轮改革。之后，2003年的伊拉克战争对俄军冲击很大，俄周边环境急剧恶化，一个西方构筑的“危险的包围圈”正一步步逼近俄罗斯，俄军发现传统的体制明显赶不上现代战争的节奏，更没法打赢现代战争，形成了2004年到2007年的第二轮改革。2008年8月俄格冲突，这场战争仗虽然打赢了，但打得很艰难，暴露出了许多问题。战争结束两个月后，俄最高领导人痛下决心，以“武装力量新面貌”为名进行彻底的改革，并一揽子解决历史遗留的诸多“老大难”问题。可以说，外部挑战和内部转型对俄军改革形成了倒逼效应，这是一场绝境求生的改革。
（来源：学习时报，作者：王卫星）
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