【特别推荐】军工科研院所改革："大象"的转身困境与转型方向
军工科研院所改革（一）
“大象”转身的困境
导读：常常说中国是大国，土地辽阔、资源丰富、人口众多，一个“大”给予了我们先天的发展优势，但同时也带来了数量级式增长的问题。改革，无论从政府到企业，都是到了不得不深度攻坚的状态。本文聚焦军工科研院所，为大家深入剖析改革背后的故事。
随着十八届五中全会的召开、军改方案的公布、事业单位改革配套办法的陆续制定与推进，“深化改革”的氛围再一次被推向一个新的高潮。目前在国内的许多主流媒体上，我们可以看到诸如“国企改革”、“军改”、“军民融合”、“事业单位改革”等热词。“军工科研院所改革“就是其中之一，承载着大众的期待与瞩目。本文就围绕军工科研院所改革，展开几个核心问题，为大家做现状的梳理和未来的窥探。
最早，我国的军工科研院所隶属于1958年组建的国防科委，当时有五、六、七、十院四个研究院，其中五院是航天专业，六院是航空专业，七院则从事各型战斗舰艇的研究，十院为电子专业。这一时期，这些军工科研院所形成了专业划分和任务分工相对明确的体系，其总体布局有比较明显的“苏联模式”。文化大革命前后，他们通过新建撤并、隶属转移、集中管理、下放地方等多种方式，逐步由穿军装转入工业部门或军事系统（划归部队），分别由总参、海军、空军、二炮领导。80年代，演变成新国防科工委的编制，一大部分隶属于军事系统的科研院所划归工业部门管理，同时分散于各个“部、委、办”体系中的科研院所开始逐步集中，但各军工科研院所的主要任务还是来源于总装备部及各军兵种。现在的军工科研院所主要由航天、航空、核、兵器、船舶以及电子六大行业的十大集团管理，现存200多家，有20多万科研人员，堪比一头名副其实的“大象”。
据统计，我国目前约有126万家事业单位，员工总数超过4000万人。而包括军工科研院所在内的大部分事业单位既没有生产经营自主权，也不承担经营风险和享有收益的分配权。长期以来，这些军工科研院所在事业单位体制的“保护圈”里，养成了一系列的“体制病”，出现了科研经费单一、科研结构不合理、科研生产体制不健全、条块分割严重、部门利益分化、人才流失、缺乏创新活力等问题。同时，随着国防建设新需求的不断升级，军事装备的科研任务有了很大的变化，现有的研发组织模式已经跟不上升级后的科研需求。
可以说这只“大象”病了、旧了，而且“病”得众所周知，国家、市场、社会都在密切关注着，有的在讨论治疗方案、有的在研制新药、有的开了药方、有的默默观望。“治病”的风声一轮又一轮地袭来，势头一次比一次造得高，大到国家战略，小到证券市场行业分析，铺天盖地，无一不是支持的、期待的目光。但从分类到试点再到推广的路径中，我们仍然没有看到最实在的动静。于是，这只“大象”不安了，到底路在何方，为什么第一步都难以走下去，是什么让大象的这次“转身”变得困难重重？
1、产权关系问题
军工科研院所企业化转制最根本的任务是产权制度改革，绝大部分军工科研院所的资产属于财政部，国资委行使资产管理职责，总装备部、国防科工局行使行业管理职责。但是，作为直接上级单位的军工集团与所属科研院所并不存在真正的产权关系，主要行使行政管理、人事管理以及代行资产管理职能，对所属单位的改革重组等不能直接决策。另外，国家相关部门对于军工科研院所的要求和管理目标各有侧重，国资委和国防科工局要求圆满完成国防科研任务。这种由于产权关系和价值取向带来的问题导致军工科研院所战略目标取向多元化，影响了军工事业单位改革的进程。
2、发展模式问题
目前来看，军工科研院所的军民融合发展模式尚未建立。军民品分线，民品公司往往实现成果转化后另起炉灶，摆脱不了“小作坊式”的发展模式，限制了资源的综合利用能力。而一些通用产品或部组件则过分强调军民两个标准，降低了军民融合的效率。面向军民品两个市场，军工科研单位在技术创新、成果转化、设备设施、组织管理等方面的共享程度还需要进一步提高。军工科研院所科技型人才基础雄厚，但现有组织结构是围绕军品研制生产保障体系建立的，开发民品市场和技术转化能力较弱，尤其缺乏面向市场的营销、经营管理等复合型人才。
3、配套政策问题
军工科研院所事业单位改革的顺利进行必须要有相关配套政策的支持。国家关于事业单位用工制度改革滞后于企业化改制的紧迫需求，事业单位与企业的退休人员社会保障待遇差异较大，尤其是事业单位的人员身份转化后社会养老保险的补缴问题，需要国家很大的投入。另外，军工科研院所改制为股权结构多元化的企业后，军工技改的管理变得更加复杂，客观上国家投入技改应加大国有股权比重，对事业单位改制后的企业经营管理有较大的影响，这就要求军工技改资产在股权比重、资产折旧和军品免税等方面都要有新的配套政策。而这些配套政策的制定将对国防、经济将带来巨大的冲击，因此很难快速确立下来。
4、人才成长问题
长期以来，军工科研院所中多数管理人员都是技术出身，员工职业成长路径上表现出“技术优则仕”的特点，形成了“轻管理”的风气。但随着院所企业化和市场化，企业运营对管理人员的综合能力要求也在提高，单纯地从优秀技术人员中选拔管理人员，已不能适应现代企业发展要求。
当然，除了上述问题，国有资产保值、人员安置、管理体制的跟进、经营效益的保障、涉密信息的管理等，都是军工科研院所要实现顺利“转身”必须逾越的障碍。
我们一贯将军工科研院所的改革，甚至事业单位的改革，看作是以政府为主体的，一种自上而下的改革方式。希望有跃进式、突变式、强制式的转变。但当前的状况是，问题如此多，难度如此大，并且能够在院所本身层面可以考虑解决的，实之太少。那么，是否只能被动等待？答案当然不是，自下而上地做好准备工作，更加有利于诱发改革制度的落实，从而实现上下对接，缩短变革周期。
至少对于院所本身而言，自己可以先“跳跳舞”、“热热身”，动起来，等到东风真正到来之时，可以转得更加顺利和成功。那么，军工科研院所这只大象可以从哪些方面开展“热身运动”呢？
第一、优化项目管理模式，实现资源的高效配置。未来如果面临市场化，组织的运营效率将直接成为耐以生存的刚性指标。对于研发而言，以优化项目管理为驱动，打通研发价值显性化通道，真正建立起高效的研发管理机制，将成为此类组织的关键性动作。因此，如果在改革的前期，我们能够在项目管理乃至研发管理方面进行一些模式探索，可以为院所改革奠定一个致胜的基础。
第二、加强科研激励机制，培养高端研发人才。科研院所的核心竞争力就是技术创新，技术创新离不开高端研发人才的注入。无论从现实发展需求还是未来变革需求来看，培养出一支高素质、有活力、能战斗的科研团队，都是非常重要的。因此，从激励机制来看，必须要建立技术价值导向的分配制度，为企业留下一批人、培养一批人、发展一批人。
军工科研院所改革（二）
起风了，大象也会飞
导读：自古变革之业，任重而道远，成事者，必借东风之力，破难困之局。上期军工管理观察聚焦军工科研院所改革，为大家深度剖析了造成“大象”转身“困境”的多方面原因。本期我们将从事业单位改革“东风”为出发点，继续探讨军工院所的改革之路。
自《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发（2011）5号）发布开始，事业单位分类改革的相应配套政策如雨后春笋般陆续出台，改革进入了高速推进时期，形成了全国性事业单位改革的“东风”。但，对比全国上下多数事业单位一波又一波的改革热潮，军工科研院所这头“大象”在这阵“东风”中却显得不为所“动”。因此，为了理清这个问题，上期的军工管理观察为大家梳理了军工科研院所改革难题的内外因，本期将从事业单位改革的最重要的分类政策出发，解析军工院所的改革方向与模式，探讨转企的可能性。
风向标：事业单位分类改革原则
事业单位的分类改革重点在于“甩掉两头、留下中间（中坚）”。所谓分类改革，即按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。1、对承担行政职能的，逐步将其行政职能划为行政机构或转为行政机构；2、对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；3、对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。由此可以理解，“甩掉两头、留下中间（中坚）”的实质是：“行政的归行政，市场的归市场”，留下提供公益服务的事业单位作为基本公共服务的主要提供者，而甩出两头，不是甩财政包袱、甩人事包袱，而是要进行政府公共服务供给组织的优化。
因此，分类是事业单位改革的第一步，但这不是简单的A、B、C选择题，要紧的是分类背后所预示的转型方向——是划归政府行政职能，还是完全企业化运作，又或者是作为真正作为服务公共事业的单位，充分体现出事业单位的价值内含。对于军工科研院所而言，其在国防安全和科技创新中的支撑地位，注定了其改革环境的复杂性和改革任务的艰巨性。不同院所之间要不要分类、分类时需不需要转企、如果转企又要采用何种转企模式、内部人员管理机制如何随着体制同步变化等等，都是军工院所改革现阶段面临的核心问题。
主流猜想：军工院所改革的四种看法
2015年12月24日全国工业和信息化工作会议在京召开，会议部署了2016年重点工作，其中，积极稳妥推进军工科研院所分类改革就是明年的工作重点之一。目前，在军工科研院所分类改革细则尚未出台之时，国防工业科技界对其改革方向及模式存在了四种不同看法：
第一种看法，认为军品科研是国家行为，绝非完全的市场行为。政府是军品科研投入的主体，政府应当继续为军工科研院所的生存与发展提供充足的“皇粮”，建立一支精干的高水平的国防科研“国家队”，其性质为事业单位。政府是军工科研院所的直接领导者和管理者。
第二种看法，认为我国的军工科研院所是在新中国成立初期依照前苏联军工科研院所体制的模式并依附于计划经济体制框架设计的，是完全属于部门所有的封闭型军品科研体制。如今已经不能适应市场经济发展的需求，必须把军工科研院所推向市场，走企业化发展之路。具体说，要解决科研与生产的“两张皮”矛盾，就必须把军工科研院所纳入各个军工企业集团，使其成为企业集团的“研发中心”或“科技子公司”。
第三种看法，认为在市场经济条件下，军工大院大所应当走自我发展、自我完善，科、工、贸一体化的道路。主要是通过加强军工科研院所自身的中试条件建设，强化军工科研院所自身的科技开发能力和批量生产能力，最终形成独立的科研、生产、经营一体化的经济实体。
第四种看法，认为目前国内的军工科研院所之间本身就存在巨大的差异性，在是否转企问题上不能一概而论。一方面，军民品科研项目以及不同领域军品项目，因国防战略地位、市场对接程度和技术特性的不同，需要区别性地进行梳理、归类和整合。另一方面，同源技术的合理分类与管理，是实现差异化转型的重要基础。
总结下来，四种看法围绕的核心问题就是“如何借用事业单位改革的东风，通过体制模式的调整实现国防科研实力的整体性提升，以适应未来国防需求”。而解决问题的关注点则被聚焦在“转企”话题上，通过事业单位改制的几种模式，我们看看军工院所转企的可能性。
如何改制：科研院所改制的几种模式
一、大循环模式
进入大型企业集团，依托所在企业的市场或资源，在集团内部的产业链条上发挥价值，为所在企业的整体效益服务，走企业集团内部的“市场→科研→生产→市场”的大循环道路。
二、股份制模式
进行股份制改制（或进一步上市），募集产业化发展所需的资金，营造企业技术创新和产业化发展所需的良好环境和条件。股份制改造以产权改革为主线，以管理体制、运行机制改革为支撑，建立现代企业制度。
三、独立发展模式
不以企业为依托，寻求自身的发展道路。这种模式主要是通过自办企业、领办企业和一院两制等途径和手段，走自我开发、自我商品化的自身循环道路，以期达到发展为高科技企业集团的目的。
四、学术化模式
通常为基础科研性质突出的事业单位，主要承担国内外科学领域的重大课题重点研究、集中力量承接国家课题，形成以基础科学研究的国际化科研水平和管理水平的研究所。
纵观以上几种模式，前三种可以理解为“转企”的不同表现形式，因此，“转企”必然是军工科研院所整体性改革的一大类方向，尤其是市场接轨程度高的科研业务，需要通过企业化焕发出市场的活力。而第四种学术化模式，则为绝密级的军工院所改革提供了可能性的出口。我们可以预测，接下来的军工院所改革将会步入一条分类化、专业化、部分市场化的道路。同时，具体的改制模式更需要在改革实践中进行不断扩充和丰富，使改革不受模式所局限，有成效、“接地气”。
迎风阻力：“转企”的现实问题
不管是哪种模式，军工科研院所转企不单单是通过国家政策解决一个产权问题，还有钱从哪来、人该咋管的共性问题，保密方面的个性问题，等等。
其一，钱的问题。随着国家政治体制改革和军队现代化建设进程的推进，当前“总部机关”向军工院所下达任务的模式较以往更为集中，逐步向“装备研制与采购实现集中采办制”的趋势发展。短期来看，绝大多数军品项目依旧来源于国家政府和军事机构，如目前的工信部国防科工局、中国人民解放军四总部等。正因为这种任务来源模式，所有的军工院所的科研经费都是通过国家专项经费和事业费进行拨款。长期下来，这种模式养成了军工院所在研制时不计成本，对经费存在等、靠、要的思想，从根本上制约了市场经济环境下自身的运营与发展。可以预见的是，这些院所转企之后，盈利能力将迎来严峻的考验。
如何应对“钱”的考验呢？从政府角度来讲，兼顾公平的条件下，对转企单位政策上的倾斜保护，将是帮助院所顺利过度生存“危险期”的重要保障；从单位自身来讲，打通技术能力与市场价值的转化屏障，是转企后得以长期生存的核心命题（可参考上期文章内容主动做好抢占改革先机的准备）
其二，人的问题。军工科研院所的事业单位属性，决定了职工都为事业编制。他们不仅在岗时旱涝保收，享受比企业编员工高一大截的收入，更在未缴纳社会养老保险的情况下，由国家出资在退休后享受比企业养老保险更高的退休工资待遇，夸张点说就是“国家无限责任、职工无限福利”。而一旦转企，院所人员在福利与责任方面将产生双落差。因此，如何实现转企后人员身份的顺利转化，将是转企过程中的重点问题，特别是转企后院所人员收入保障问题、科研人员激励问题。
如何应对“人”的问题呢？一方面，政策的配套和保障自少不了；另一方面，共性问题上可以借鉴其他相类似的事业单位转企经验，而对“科研人员激励”这样的个性问题，必须要从模式、制度、文化上进行探寻与实践。
其三，保密问题。军工科研院所多数都是涉密单位，并且部分具有较高的涉密等级，之前都是采取内部审计的方式。但转企后，就需要接受外部审计，因此，保密工作将迎来严峻考验。这也是军工院所区别与其他科研院所的个性问题。从国防安全的角度来讲，此问题的重要性毋庸置疑，但从政府深化改革的层面来说，则不能作为军工院所改革的阻碍，实际是个技术问题。可以从制度优化、技术提升等方向寻找解决方案。
从内部转型需求、外部政策和大环境来看，事业单位改革的“东风”已经起了，只要从制、钱、人这些基本且关键的问题出发，军工科研院所这头大象破除这场转身“困境”将指日可待。
【MIMReview后记】：在事业单位改革的三种分类里，转企是挑战性最大的一类，因为随着体制的变化，组织需要走出政策“温室”，接受市场考验，同时人的管理模式也将面临颠覆性的变革。对于军工科研院所来说，“保留住”并“利用好”核心的技术创新能力，是一切改革动作最根本的出发点。
（来源：“军工管理观察” 微信公众号，作者：佐佑、王明洁，独家整理：军工管理观察，资料参考：《军工科研院所事业单位改革中的问题与对策》，樊斌、网络信息资源等）
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