【热点话题】现行科研经费属于逼良为娼，制度层面对科研人员的不信任须尽快改革
近年来，我国政府十分重视科研，不仅出台了许多鼓励科研的政策，而且向高校和科研机构投入了巨额科研经费，各高校和科研机构承担的科研项目无论是从数量上还是规模上，均有大幅度的增加。
但在科研经费的管理和使用方面，随着学术界被曝存在着一些比较严重的违规使用资金现象，继而激起巨大的争论。
在这一争论中存在两种相互对立的观点：
公共媒体中的主流观点认为：
我国科研经费浪费严重，大约只有40%的科研经费真正用于科研本身，剩下的60%则被日常开销、请客吃饭、买房买车等消耗掉了。相当部分项目负责人通过各种手段，例如开具虚假发票，虚列开支，借以套取、侵吞科研经费。现实生活中也确实存在着这样的实例，已经有部分科研人员因此而被判刑。
但科研人员普遍不认同上述观点，相反，他们认为：
目前科研经费的管理和报销制度很不合理，使每个科研人员必须花费大量的时间和精力在报销上。即使这样，他们依然无法正常使用和报销其项目中的大部分科研经费，因此通过开具虚假发票等方法套取科研经费是属于“逼良为娼”。
基于此种对立的观点，在我国高校和其它科研领域已经产生并存在着不正常、不健康的社会现象——
一方面，我国科研经费使用监管层已经对科研人员产生了更加严重的不信任，因而制定了更加严苛和复杂的监管和报销制度，各单位新近实施的公务卡报销制度便是此种措施之一。
另一方面，科研人员则普遍觉得人格受到侮辱，申报科研项目的积极性大大下降。
这些现象表明：我们必须尽快反思现行科研经费管理和报销制度，找出滥用和浪费科研经费的真正原因，否则就会严重伤害我国一大批科研人员的感情，影响科研的发展和质量，进而会给国家投入的科研经费造成更大的浪费。
现行科研经费管理和报销制度，真是“槽点”多多，让人不吐不快
究竟是什么造成了我国科研经费的不规范使用呢？是否像我国学界主流观点认为的那样，我国现行科研经费管理和报销制度的措施很不合理，是它们导致了通过开具虚假发票套取科研经费等种种乱象呢？
为了弄清这一问题，我们有必要梳理我国现行科研经费管理和使用制度中的主要措施，并分析实施这些措施产生哪些影响。
目前我国主要有两类科研项目：国家项目，以及一般法人和自然人委托项目，前者又称“纵向课题”，后者又被成为“横向课题”。无论“纵向课题”，还是“横向课题”，相关的课题经费都必须首先汇入项目负责人所在的单位账户，然后单位财务部门对项目经费的使用进行统一监管。
具体地说，项目负责人对其项目经费仅仅拥有有限的支配权，因为项目负责人每使用一笔经费，都必须经过单位财务部门的审核；如果某笔支出的费用未通过审核，那么，他便不能报销该笔费用。
单位财务部门审核能否报销的依据便是各单位根据我国相关法律法规如《中央和国家机关差旅费管理办法制定的“科研经费使用与报销管理规定”。
具体分析，在各单位规定的管理办法中，有下列几类共同的管理措施：
第一，详细而具体地列明了允许报销和不允许报销的项目。
允许报销的项目一般有：“采购机器设备费用”、“差旅费用”、“为召开或参加学术会议而支出的费用”、“为收集资料而支付的费用”、“出国考察或调研费”、“资料复印费”等等；
此外，向外部专家和科研辅助人员支付的咨询费和劳务报酬也允许报销，但支付额度不得超过课题全部经费的20%。
不允许列支和报销的项目有支付给项目负责人和其它项目参与者的报酬；此外，餐饮费用同样不得报销。
第二，凭正式发票报销。
即使在允许报销的项目中，科研人员也必须凭正式发票报销；如果没有正式发票，那么即使科研人员确实为项目支付了某笔开销，也不允许报销。
在项目研究尤其是社会科学的项目研究过程中，经常会发生这种没有发票证明的开支，例如，在涉及农村问题的课题调研中，有时候需要吃住在农村，即使吃住在农村的家庭旅馆，这些家庭旅馆一般也不提供正式发票。根据这一措施，科研人员必须自己支付这部分费用。
在异地出差情况下，即使科研人员提供了真实有效的发票，财务部门也不一定会核准其报销申请。因为根据《中央和国家机关差旅费管理办法》第25条第2款的规定，“实际发生住宿而无住宿费发票的，不得报销住宿费以及城市间交通费、伙食补助费和市内交通费。”
这一规定在实际上要求，在报销异地出差的费用时，科研人员提供的数张发票必须具有关联性和完整性；否则，便不能报销任何一张发票。
具体地说，科研人员必须同时提供正式的住宿发票和往返交通票据；如果没有正式的住宿发票，那么，相关的交通费也不予报销；同样，如果只有前往出差目的地的飞机票，而没有返程飞机票，那么，住宿费和去程飞机票也不能报销。
根据这一规定，如果上海的科研人员去北京出差，免费住宿在亲友家，或者由接待单位支付了住宿费和返程飞机票，那么，该北京市内的交通费以及北京和上海之间的差旅费均不得报销，即使科研人员提供了相应的有效双程或单程飞机票，也是如此。
第三，在允许报销性项目中，实际费用开支必须与课题申请中经费预算相符。
在科研人员撰写课题申请时，必须为其申请作一份项目经费用途预算，例如，“差旅费”为20000元，会议费为20000元。但如果后来这两部分的实际支出分别为25000和27000元，由于与申请预算相符的仅仅是其中的20000元，那么，允许报销的也仅仅是其中的20000元，超出部分的5000元和7000元则必须由科研人员自己负担。
第四，新公务卡报销规则。
自部分科研人员非法套取巨额科研经费曝光以后，几乎所有的高校和科研机构都采取了更为严苛的科研经费管理和报销制度，其中一项措施便是实行“公务卡报销制”。
这一制度要求无论科研人员是购买办公用品、飞机票，还是给项目辅助人员支付劳务费等，都必须通过刷单位为科研人员协助办理的公务信用卡来进行支付。
在科研人员进行报账时，他不仅必须提供每次消费支出的正式发票、刷卡消费凭证（小票）和消费购物清单，同时必须将公务卡交给财会人员进行核对。
如果科研人员到偏僻的小城镇进行调研，所住宿的旅店没有刷卡机，那么，该实际支出的住宿费便无法报销；另外，即使能够使用公务卡进行刷卡消费，如果科研人员丢失了某些消费的小票或发票，那么，相关的费用同样不能报销。
第五，其它措施。
为进行报销，财务部门一般还要求：科研人员不仅必须为每一笔支出保留相应的发票、刷卡消费凭证、购物消费清单，而且应按照财务部门的要求，将它们分为差旅费、住宿发票、办公用品、市内交通费用等等不同的类别；此外，还需按照一定的格式和要求将它们粘贴在一起。
更有甚者，许多单位还有更加严苛的要求。以出租车发票为例，许多高校要求，打车无论车程远近，均必须在发票背面注明始发和目的地，以备相关人员核查。
由于项目经费中使用的每一笔钱都受到了严格的监督和审核，任何一位守法的科研人员基本上没有违法乱用科研经费的可能性。因此，它基本上可以遏制科研人员违规使用科研经费或其他浪费科研经费的现象。
但是，实施这些措施，同样会产生严重的消极影响，尤其是它们还具有“逼良为娼”的作用，即让一位守法的研究人员铤而走险成为非法套用科研经费的“犯罪分子”。
这些措施使科研人员失去了申请课题、高质量地做好研究的内在动力，因而也严重挫伤了科研人员从事项目研究的积极性。
以下两方面的因素决定了这一点。
一方面，科研人员基本上是利用自己的业余时间无偿地从事项目研究工作。众所周知，即使没有申请到项目，每个科研人员均有自己的工资收入，当然为此也承担着特定的教研任务。因此他们基本上是利用8小时工作时间以外的“业余时间”进行项目研究的，科研人员每天工作到晚上12点是常态。
另一方面，科研人员在绝大多数情况下还通过垫付自己的资金从事项目研究。因为根据现有的科研经费管理和报销规则，科研经费均实行“报销制”，即科研人员并不能直接使用其项目经费采购计算机、复印机，或购买飞机票等。
为了使用项目经费必须首先向所在单位提出相应的使用申请，说明申请经费的用途、额度，然后层层报批。许多科研人员为了省却这些复杂的程序，通常首先自己垫付上述费用，然后再凭发票、采购清单等到单位财务部门申请报销，取回垫付的资金。垫付时间的长短从几周到数月不等。
科研人员也是正常的人，也有家庭。在中国目前十分强调物质利益的社会环境下，他们也面临着购房还贷的压力，因而也有着提高收入待遇和改善生活质量的合理诉求。面对这种“无偿”、“垫付资金”、报销程序复杂繁琐的科研项目，科研人员自然很难有申请课题、做好研究的内在动力。相当数量的具有高级职称的科研人员已经选择放弃项目申请，这便是最好的证明。即使青年学者申请课题，多数人的目的并不是为了科研，而是为了职称。因为拥有课题，尤其是纵向课题，是他们晋升职称的必备条件之一。
科研需要宽松的、自由的学术环境。科学实验已经证明：学术环境愈宽松、愈自由，愈能激发人类的想象力和科研潜能；反之，学术环境愈压抑，愈不自由，人的想象力和科研潜能就愈受到限制。
我国现行的科研经费管理和报销制度显然没有为我国广大的科研人员创造并提供一个宽松、自由的学术环境。
首先，宽松、自由的学术环境要求：必须为科研人员提供一份足以使其本人和其家人能过上体面的、有尊严生活的薪酬；如果一个科研人员的薪酬很低，必须时常为支付下个月房租或房贷的资金来源而操心，他是无法全身心地投入项目研究的。
而目前我国科研人员的基本工资待遇普遍偏低，尤其在一线城市中，与高房价、高物价相比，其工资收入确实是捉襟见肘。而且从事项目研究并没有改善他们的薪酬待遇，这样，他们自然难以安心从事科研工作。
其次，宽松、自由的学术环境还意味着：相应的制度应该信任科研人员、尊重其人格。
但我国现行严苛的科研经费管理和报销制度在本质上蕴含着对广大科研人员的不信任，将每位科研人员视为潜在的科研经费偷盗者，所以在使用和报销等各个环节层层设防，防止滥用经费的事情发生。在这种经费使用受到严格限制、对科研人员极不信任的环境下，科研人员的心情不会十分舒畅、愉悦。带着怨气或其它负面情绪进行研究，是难以产出高质量的科研成果的。
再次，宽松、自由的学术环境还意味着：我们的管理和报销制度应该尽可能地简化报销手续，这样科研人员可以尽量少地将其时间花费在报销上，而是将更多的精力投入在项目研究上。
但是，由上可知，我们现有科研经费管理和报销制度十分繁琐、复杂，为了应对这种复杂和繁琐的制度，科研人员一方面必须将几百张或几千张发票、刷卡消费凭证、购物清单分门别类并按照财务规定进行粘贴，这需要花费相当数量的时间和精力。有些课题组甚至花钱聘请专人负责报销工作。
据报道，某环境学专家在撰写结项报告时，大约花了3个月时间整理准备各项财务支出清单，他必须为其花费的每一笔钱都附加相应票据并说明其用项。正因为此，每个科研人员都自嘲自己已经成为“会计专家”了。
另一方面，每次报账，他们还必须至少花费半天至一天的时间在单位财务部门排队等候。目前各单位财务部门成为最忙的机构之一，排队报账的队伍堪比春节期间排队买火车票，等候半天是十分正常的现象。如果准备的单据不符合财务要求，所花费的等候时间便属于白等，因为科研人员还必须另外找时间到财务部门排队等候。科研人员在白天也只有8个小时，用在报销上的时间愈多，用在科研上的时间就愈少。
报销不仅花费科研人员的大量时间，而且还严重影响科研人员的心情。因为在审核科研人员提供的单据时，部分财务人员态度蛮横，语言尖刻；绝大多数科研人员均视报销为痛苦的折磨，每次报账后，心情会变得十分低沉、恶劣。
现有科研经费管理和报销制度某种程度上还具有“逼良为娼”的负面作用。多重因素决定了这一点：
首先，如上分析，在项目研究过程中，科研人员实际支付了一些费用，但由于这些费用不符合报销制度，不能报销。科研人员自然会通过另外提供一些允许报销的发票，并从项目经费中报销这些发票，以便收回自己为项目实际支付的费用。这种行为无疑是合情合理的，但显然属于违法行为。
其次，按照现有科研经费管理规则，在项目结束并顺利通过结项审查后，剩余的项目经费便归项目负责人支配。由于不能为项目负责人和其它课题参与者支付报酬，为用完这些剩余的资金，项目负责人只能设法收集一些允许报销的发票套取现金。
从科研人员角度来分析，他这么做有许多充分的合法的理由。例如，他已经完成了项目委托方在合同中约定的科研任务，既然如此，他理所当然地自由提取这些资金；然而，在项目执行过程中，他没有获得任何报酬，这并不符合长期实行的、为《劳动法》确认“按劳分配、多劳多得”的分配原则；所以，在科研人员看来，项目结束通过提供各种发票套取现金给各位项目参与者支付一些报酬，也是合理合法的。但根据我国现有科研经费管理和报销制度，这也是违法行为。
综上所述，我国现行科研经费管理和报销制度具有两面性，它既有遏制滥用、浪费科研经费的功能，但同时有损我国广大科研人员从事项目研究的积极性，甚至有促使他们违规套取项目经费的作用。
我国政府投巨资设立众多科研项目的根本目的显然是希望科研人员能够多出高质量的、具有实用价值的科研成果，借以促进我国科技发展，协助我国实现经济转型。
但根据以上分析，现行科研经费管理和报销制度却具有相反的作用，这显然与我国政府设立科研项目的初衷不符，因而必须对此进行改革。
我们认为，具体的改革措施有几下几条——
第一，改变让科研人员无偿从事项目研究的做法，应该将相当部分的项目经费作为报酬支付给科研人员。
无论相关的项目是属于自然科学，还是社会科学，解决项目中涉及的科学或技术难题，提出更加完善、科学的解决方案，均是科研人员智力创造的结果。没有科研人员的智力思考和智力创造，即使拥有十分先进的科研设备，也不可能高质量地完成科研项目。
因此，我们建议将项目经费的50%作为报酬支付给科研人员。当然，可以将这部分报酬分期分批支付给科研人员。例如，其中的50%每月作为工资补贴发放给科研人员，另外的50%则在结项后支付给科研人员。
第二，区别对待纵向项目和横向项目的经费管理。
对于纵向项目经费，由于属于国家财政拨款，所以，应该按照国家统一的规则进行管理。
对于横向项目，由于它本质上属于民法上的承揽合同。事实上，在企业委托科研人员进行项目研究时，作为发包方的项目委托人也确实与作为承包人的科研人员签订此种承揽合同。在合同中通常明确规定了科研人员应该完成的科研任务、完成任务的期限、项目检验标准和检验程序、发包方应向科研人员支付的报酬、支付方式等等。由于此种经费并非国有资产，而且签订了有效的承揽合同，那么，就应该根据合同的规定来管理其经费的使用。
总之，只要相关的合同合法有效，其约定便是单位财务部门审核可否报销的唯一依据。
第三，用财务包干制代替凭发票报销制。
目前我国实行的是凭发票报销的制度。这种制度的缺点是：如果科研人员无意间丢失发票，或者在支付某笔费用时在客观上无法获得发票，那么，相关的开支便无法获得报销；而且因为对发票分类、粘贴、排队、审核等等报销手续十分繁琐，报销过程十分漫长。而实行财务包干制，则应该可以解决上述缺陷。
以上海去北京出差为例，如果相关的科研人员因科研项目的需要去北京调研5天，而且他可以乘飞机去，那么，可以根据正常的往返飞机票票价、5天的旅馆住宿费和5天的伙食补贴数为其确定一个包干的经费额度，假定这一包干额度为5000元人民币，那么，不管其是否确实乘坐了飞机、住了酒店，也不管他是否有相应的发票，只要他能提供确实赴北京出差5天的证明，就应该将5000元支付予该科研人员。
实际上，这也是西方国家常用的报销方法，美国前驻华大使骆家辉之所以选择坐经济舱，并不是因为他道德有多高尚，也不是因为他愿意为美国政府省钱，而是因为美国政府按照商务舱价格的标准为大使确定了差旅经费包干额度，所以，选择坐经济舱是为自己省钱。
采用以上改革措施，我国的科研学术环境定会取得质的改善，利用虚假发票套取课题经费等违规行为和浪费科研经费的现象也会得到有效遏制。
由于人性的弱点，违规违法使用科研经费的现象总是难免的。针对这种现象，政府和司法机构应该依法处置，做到发现一起，严格查处一起。但遗憾的是，相关职能部门没有能够做到这一点。例如，在著名的上海某知名高校发生的“汉芯”项目欺诈案中，当事人骗取了国家上亿元的科研经费，却仅仅受到了撤销行政职务和教授任职资格的处分，有关方面并没有依法追究其刑事责任, 这是不应该发生的。
更加不应该发生的是：因少数人的违法行为，我们监管部门因噎废食，为科研经费的报销制定了越来越严苛、越来越复杂的规则，以此来限制和“惩罚”所有的科研人员。这样的规则自然会严重挫伤科研人员的科研热情，最终受到损害的也是我国科研发展本身。
社会的进步需要科技，我国产业的转型也同样需要科技，国力的强盛更离不开科技。而我国的科技能否取得长足的发展，关键是看我国广大科研人员是否能够专注于科研、醉心于科研，这就需要政府部门为他们创造一个宽松、自由的学术环境。要做到这一点，相关的职能部门就必须协调不同政策和法规之间的关系，消除它们之间存在的冲突和矛盾，纠正不合理的规定。
（来源：文汇教育，ID：wenhuieducation，作者：高旭军 | 同济大学德国研究中心兼职研究员、法学院教授、中德国际经济法研究所主任）
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