【科技专论】关于科技体制机制改革问题的思考
我国对于创新初期阶段的风险投资等投入的动力长期不足，在科技投入中的比重很少，主要制约于：一是项目发现机制不足；二是项目评估机制不足；三是项目退出机制不足。创新初期阶段风险投资的弱小，对于提高科技创新初期的市场化活力和带动创新项目的商务孵化非常不利。
一、改革需求
科学技术创新可分为科学发现和科技发明两方面。科学发现的特点是通过科学活动，对于未知事物及其规律的揭示，包括事实发现和理论形成。科技发明的特点是运用已知的科学发现成果，发明出新颖、先进和能够更有效满足实际需要的科学应用技术，又可分为科技基础研究发明和科技应用工程、技术发明。
科学发现和科技发明的改革发展，需要有相应的生产力水平和务实的国民素质教育；政府规划引导、市场为主推动和以创新者为本的科技管理体制；潜心研究与注重实效并重的研发氛围；科学发现成果向科技应用发明和广泛实际应用之间积极、畅通的孵化、转化机制；国家和社会无偿资助、VC投资、PE投资等合理组合的金融支撑；科技孵化、公共服务、商业辅导齐备的创新服务体系；鼓励、保护、推广并举的公共政策和法规保障；优惠人才待遇和打造创新环境兼顾的人才集聚措施等外部条件。
二、主要瓶颈
目前在制度、措施等方面存在的问题由来已久，涉及面广，其中主要的瓶颈包括：
1.科技管理体制的缺陷。一方面科技创新由政府部委分头管理、政出多门，资源分散、重点不够突出；另一方面政府掌控科技创新从立项、评估、资助、鉴定、扶持、退出等环节的全过程，过强、过细，创新者和企业难以成为主体，市场作用难以发挥。
2.科技创新机制的缺陷。一方面，对于科学发现和科技应用基础研究的持续投入、支撑机制不足，使得科学发现和科技应用基础研究的动力受限，人心不定，氛围浮躁，原创不足；另一方面，科学发现、科技发明的成果与应用和市场的结合、转化机制不足，科研人员的考核机制偏重理论成果，使得教学、科研成果因为与实际脱离或者难以应用、推广而束之高阁。
3.科技创新的政策法规支持不足。主要包括：①科学技术研究院所科技人员技术发明的产权缺乏与院所共享的规定，不利于建立创新者和所在机构在科技创新中的利益纽带和分配机制。②国营企业的传统考核规定不利于管理层减少顾虑、积极创新。③对于新技术、新产品、新业态、新模式等（以下简称“四新”）的具体鉴定标准及其重点亟需明确，以利于相关政策的制定。④财政政策方面：对于科学普及和科学基础研究需要更多、更持续的投入和激励措施，以形成追求科学、甘于寂寞、潜心研发的氛围；对于科技创新产业化初期的资金引导和集聚不足，不利于促进自主创新的涌现和发展；对于金融机构科技创新贷款风险的补偿政策有待于进一步落实等等。⑤税收政策方面：先进的科技创新和现代制造业是经济转型升级的基础和骨干，在新形势下需要优先的税收优惠政策支持；对于创新人才个人所得再投资（或增持股）额征税的规定，不利于创新人员对创新活动的扩大投入和持续参与；对于优秀创新人才的个人所得税征收需要给予适当的优惠。⑥金融改革措施方面：缺乏鼓励科技创新初期风险投资的政策、措施；银行科技创新贷款的风险代偿措施有待加强；科技创新初期风险投资的退出制度不足等等。⑦知识产权保护法规方面：社会知识产权保护的意识不够；创新过程的知识产权指导不足；对知识产权的评估制度不够规范；知识产权违法侵权的处罚太轻；知识产权纠纷司法受理的门槛过高；知识产权纠纷的举证和判决及执行难等等。对于不少创新者造成了严重的信心打击和经济损失。
4.科技创新的动力和服务支撑不足。主要有：①创新主体的动力不足：国营企业因创新激励不足而求稳避险；外资企业因国际分工和制度壁垒所限而技、产分离；民营企业因资源少、地位低而力不从心；科技人员因氛围浮躁和制度束缚而无可奈何。②科技创新的初创投入动力不足：我国对于创新初期阶段的风险投资等投入的动力长期不足，在科技投入中的比重很少，主要制约于：一是项目发现机制不足。二是项目评估机制不足；三是项目退出机制不足。创新初期阶段风险投资的弱小，对于提高科技创新初期的市场化活力和带动创新项目的商务孵化非常不利。③科技创新的市场服务不足：各地科创园区大多具备技术孵化平台和公共服务窗口，但是往往缺乏公共资源与企业及时、便利沟通的平台和产业、融资、商务和发展等方面的专业指导、咨询服务体系。
5.科研成果的推广应用不足。对于优秀的战略性科技成果缺乏有效的快速和大规模应用机制，难以率先形成行业标准和战略优势，既抑制了企业创新，也影响国家利益。
6.创新人才集聚措施的偏向。政府部门和园区在吸引人才聚集时大多偏重和按照对象的资历、计划和要求提供优惠待遇，容易忽视创新人才更为需要的促使事业成功的创新环境建设以及创新者的实绩。
三、主要抓手
针对科学技术创新体制、机制中的上述瓶颈问题，提出以下若干应对的主要着力点:
1.以“收、放结合”整合科技管理体制。一方面，收缩和归集政府科技管理资源和权限，集中于一个部门为主统一战略规划、明确工作重点、资源集约安排、界定公共职能和落实各自职责。另一方面，释放和公开部分政府的科技管理资源，如成果、评估、信息、政策和资金等，与社会合作，撬动市场主体来更有效地运用、贯彻和落实，以形成政府引导、市场推动、创新者和企业为主体的科技创新体制。
2.以“静、动结合”改进科技管理机制。一方面，以政府为主带动社会，建立和完善与经济增长同步的支持科学普及、科学发现和科技基础研究的投入持续保障机制，完善对基础研究项目的成果激励机制，形成鼓励科技创新者戒除浮躁、静心致力于原始创新研发的机制与氛围。另一方面，以深化改革为动力，发挥政府、社会、市场的作用，探索、建立和完善“产、学、研”结合的新机制，包括：①科技教学与实践相结合的机制；②科研院所基础理论和应用研究并重的综合考核机制；③科研人员与机构的科研成果权益分配机制；④院校科研成果与社会和市场的互动结合机制；⑤政府科技管理资源向社会开放、互补的机制；⑥政府科技投入与市场资金结合、放大的机制等等。
3.以“宽、严结合”完善相关政策、法规。一方面，进一步放宽相关政策规定，包括：①探索建立科研院所等机构中科技创新项目产权的个人与机构共享规定。 ②探索促进国营企业加大科技创新投入的绩效激励和风险分担规定。③及时明确“四新”的具体鉴定标准，修订支持以先进科技创新和先进制造业等为重点，兼顾业态和模式创新的政策措施。④财政政策方面：进一步增加对于科学普及、科学发现和科技基础研究的投入和激励；加大对于科技创新产业化初期的资助、贴息、担保政策的适用面和力度；落实对于金融机构科技创新贷款风险的补偿政策等等。⑤税收政策方面：制定对于含有先进自主知识产权科技产品的优先税收减免政策；探索对于创新人才个人所得再投资（或增持股）额减免个人所得税的规定；对于优秀创新人才给予个人购买科研、生活大宗支出抵扣其个人所得税的优惠。⑥金融改革措施方面：探索科创风险投资的杠杆放大和投贷结合措施；加大科技创新贷款的风险代偿力度；拓宽和完善科技创新直接融资的多渠道退出制度；加大海外技术并购的金融支持政策等等。另一方面，不断加强和严格对于科技创新的保护制度，包括：①完善知识产权保护法规，加大对侵犯知识产权行为的惩处和追究力度；②强化和完善涉及知识产权保护的受理、判决和执行等体制、机制，加快处置速度；③探索建立知识产权侵权行为的被告举证制度；④完善对于知识产权成果的客观、规范评估制度；⑤探索对于科技项目创新初期的知识产权服务、指导制度等。
4.以“改、创结合”激发科技创新活力。一方面,通过积极改革充分发挥市场在科技创新资源配置中决定性作用。积极探索市场与政府、院校科技管理部门共享、共建科技原创项目库、科技项目评估专家库等资源，探索建立系统化的科技项目发现和评估机制；努力完善多渠道的科创投入、放大和退出机制。另一方面，在上述改革探索的基础上，结合金融制度的改革，针对科技创新体初期风险投资不活跃的突出问题，积极发挥社会和市场的作用，创新和促进科创初期风险投资机制的建设与壮大，引导更多的社会资本投向科研项目的初期阶段和创新企业的初创期，聚焦科技原始创新（包括“四新”项目）的前期，并且通过风险投资机构对于创新项目的商业辅导、孵化功能，形成市场化的科技新创商业孵化机制，推动科技创新领域合作和创新成果产业化。
5.以“用、推结合”加速科技创新应用。一方面，对于具有先进自主知识产权、战略发展意义和广泛应用价值的国产科技创新项目，建立政府率先大规模选择、应用的制度。既有利于国内的技术进步和形成产业优势，也有利于国家安全利益。这已为发达国家的实践所证明。另一方面，通过政府的大量应用，使科技产品更好地完善技术、形成标准、丰富形式、推而广之。
6.以“鱼、渔结合”加速创新人才集聚。一方面，继续完善户口、待遇、住房等优惠政策，通过“授人以鱼”吸引创新人才。另一方面，更加注重打造利于创新灵感迸发、创新资源充沛、创新实践便捷、创新服务到位、创新成果涌现、创新权益保障、创新市场兴旺的优良创新环境，以“利人以渔”来集聚创新人才，同时根据人才创新的实绩充实评估记录、加大激励力度，形成名副其实、良性循环的创新者乐园。
（来源：中国经济网、行政管理改革，作者：王志雄）
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