触电事故，物业公司起诉安监局，安监输了
广东省珠海市斗门区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）珠斗法行初字第19号
原告珠海市华厦物业发展有限公司，住所地：珠海市斗门区。
法定代表人余劲，经理。
委托代理人黄登平，广东敬业律师事务所律师。
委托代理人曾裕，广东敬业律师事务所律师。
被告珠海市斗门区安全生产监督管理局，住所地：珠海市斗门区。
法定代表人曾志，局长。
委托代理人黄振华，珠海市斗门区人民政府法制局科员。
原告珠海市华厦物业发展有限公司（下称“华厦公司”）不服被告珠海市斗门区安全生产监督管理局（下称“安监局”）作出的（珠斗）安监管罚（2014）2号行政处罚决定书（单位），于2014年7月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月3日公开开庭审理了本案。原告华厦公司的委托代理人黄登平、曾裕、被告安监局的法定代表人曾志、委托代理人黄振华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告安监局于2014年6月30日作出（珠斗）安监管罚（2014）2号行政处罚决定书（单位），认为：原告在斗门区城南白藤三路泰和苑111号铺出租过程中未能与承包方签订专门的安全管理协议；也未能对店铺的承包方的安全生产工作进行统一协调、管理；雇请无电工证的人员负责安装电气设备，对“4.7”一般触电事故的发生负有责任。上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十一条、第四十一条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款第（一）项的规定，决定对原告作出处人民币壹拾万元罚款的行政处罚。原告不服，遂提起行政诉讼。
被告安监局于2014年8月4日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、被告组织机构代码证；
2、行政执法证复印件（周宇、朱高材）；
证据1-2证明被告执法权是法律授权，执法人员执法主体合法；
3、立案审批表；
4、斗门区城南白藤三路泰和苑111号远景装饰店铺4.7触电事故专家会议记录、资格证、照片4张、工作证明2份；
5、关于珠海市华厦物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑111号铺“4.7”一般触电事故的调查报告、事故调查组成员名单；
6、行政处罚集体讨论记录；
7、行政处罚告知书；
8、听证告知书；
9、行政处罚听证申请书；
10、听证会通知书（2014年6月5日）；
11、听证会通知书（2014年6月10日）；
12、行政处罚听证会公告；
13、华厦公司营业执照、法定代表人证明书、余劲身份证复印件、授权委托书及律师事务所函；
14、听证意见；
15、听证笔录；
16、听证会报告书；
17、案件处理呈批表；
18、行政处罚决定书；
19、文书送达回执；
20、珠海市华厦物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑111号铺“4.7”一般触电事故案行政处罚备案报告；
证据3-20证明被告作出的行政处罚程序合法，适用法律正确；
21、询问笔录（王兵2014年4月7日）；
22、询问笔录（毛昆2014年4月7日）；
23、询问笔录（吴超群2014年4月7日）；
24、询问笔录（林添培2014年4月8日）、林添培身份证；
25、询问笔录（李国权2014年4月9日）、李国权身份证；
26、询问笔录（王兵2014年4月9日）；
27、询问笔录（吴莉梅2014年4月9日）、吴莉梅身份证；
28、询问笔录（毛昆2014年4月9日）；
29、询问笔录（王兵2014年4月11日）、王兵身份证；
30、询问笔录（毛昆2014年4月11日）、毛昆身份证；
31、询问笔录（吴超群2014年4月11日）、吴超群身份证；
32、询问笔录（邝立安2014年4月11日）、邝立安身份证；
33、询问笔录（孙元章2014年4月11日）、孙元章户口薄；
34、询问笔录（曾凡炜2014年4月11日）、曾凡炜身份证；
35、询问笔录（孙运龙2014年4月11日）、孙运龙身份证；
36、询问笔录（余劲2014年4月11日）、余劲身份证；
37、物业租赁及管理服务合同、房地产权证、租赁押金收据；
38、非居民客户新装、增／减容用电受理表、用户签收栏、委托支付电费合同、李国权及余劲身份证、客户委托银行代交电费委托书、银行存折（余劲）、低压客户现场勘查情况表、供电方案（低压）、供用电合同（低压）、委托书、珠海供电局低压新装业务资料审核单；
39、询问笔录（邹权明2014年5月22日）、邹权明驾驶证；
40、询问笔录（黄洪建2014年5月23日）、黄洪建身份证；
41、珠海市职工社会保险缴费记录（余劲）；
42、居民死亡医学证明书（孙运雄）、孙运雄身份证；
证据21-42证明被告作出的行政处罚事实清楚，证据确凿；
43、《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《安全生产违法行为处罚办法》、《珠海市安全生产监督管理局行政处罚自由裁量权细化标准》。
原告华厦公司诉称，被告作出的（珠斗）安监管罚（2014）2号行政处罚决定书（单位）有违客观事实，适用法律错误，处理程序违法。具体理由如下：
一、原告从未雇请或授权他人负责安装电气设备，被告认定原告雇请无电工证的人员负责安装电气设备，与客观事实不符。
二、李国权不是原告的员工，与原告之间不存在任何的劳动、劳务或雇佣关系，被告无权对此进行认定。
三、原告已于2014年3月20日与承租人吴莉梅签订了111号铺的《物业租赁及管理服务合同》并交付使用，双方是租赁关系，相关的经营风险及管理风险责任应当自物业交付时起转移，即应当由承租人吴莉梅承担相关的责任。原告无权利对承租方的生产经营进行统一协调、管理。原告与吴莉梅的租赁合同中明确约定如果需要装修需征得原告的书面同意，但吴莉梅并未履行相关的告知义务，也未征得原告的书面同意进行装修，原告对其装修事宜完全不知情。原告不是物业管理公司，没有物业管理公司的相应责任。
四、孙运雄的死亡原因是在帮王兵、吴莉梅的“远景装饰”店铺（准备用于销售天花板和隔墙等装修材料）进行电路安装中触电死亡，是王兵、吴莉梅的“远景装饰”店铺生产经营活动过程中发生的事故，不是原告的生产经营过程中发生的事故，原告仅仅是将自有物业进行出租，承租人的自行经营行为不属于原告的经营范围。
五、原告没有与承包方签订专门的安全管理协议，明确双方在安全生产方面的权利义务，与孙运雄的死亡之间没有任何法律上的因果关系；同理，原告主要负责人及法定代表人是否建立、健全本单位的安全生产责任、是否接受过相关的安全培训、是否持有相应的安全培训证书，与孙运雄的死亡之间没有任何法律上的因果关系。
六、事故发生后，被告没有保护事故现场，没有对引起事故发生的关键证据进行封存与及时取证，不能排除关键证据是否被人改动过。
综上，原告诉讼请求判令：1、撤销被告作出的（珠斗）安监管罚（2014）2号行政处罚决定书（单位）；2、诉讼费由被告承担。
原告华厦公司在起诉时提供了如下证据：
1、行政处罚决定书；
原告华厦公司在9月2日补充提交如下证据：
2、租赁合同（编号：华租20120331-3，2012年3月31日）、变更协议2份（2012年12月25日、2014年3月20日）、发票2张；
3、租赁合同（编号：华租20120331-1，2012年3月31日）、发票2张；
4、租赁合同（编号：华租20120331-2，2012年3月31日）、变更协议（2012年12月25日）、发票2张；
证据2-4共同证明李国权与华厦公司之间是租赁关系；
5、租赁合同2份（合同编号：20130528、20131020），证明承租人不是从华厦公司直接承租，是向李国权承租的；
6、章程，证明华厦公司经营范围中没有出租行为。
原告庭前申请李国权作为证人出庭作证，证明李国权不是原告的员工，其所作的询问笔录与其本意不一致。
被告安监局辩称，被告作出的（珠斗）安监管罚（2014）2号行政处罚决定书（单位）事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，应予维持。
一、被告作出的（珠斗）安监管罚（2014）2号行政处罚决定书（单位）事实清楚、证据确凿。
1、李国权是原告员工，并负责白藤三路泰和苑商铺出租、收租和物业水电等事项的管理工作。事故调查组询问制作的李国权本人签名的询问笔录、余劲本人签名的询问笔录、原告出租的另外商铺业主的证人证言、“远景装饰”商铺用电安装办理业务委托书均证实，李国权是原告负责白藤三路泰和苑商铺出租、收租和物业水电等事项的管理工作的员工。
2、白藤三路泰和苑111号商铺（事发商铺即“远景装饰”）的漏电保护开关在原告将该商铺交付给承租人之前已安装。李国权本人的询问笔录、承租人吴莉梅的询问笔录均陈述事发商铺的漏电保护开关是由原告交付给承租人之前均已安装好，具体是由李国权本人购买并安装。李国权本人陈述没有电工证。
3、事故发生的直接原因是漏电保护开关没有正确接入漏电保护开关输入端的火线与零线。事故调查专家通过现场调查，认定事故发生原因为“室内安装电器的施工者没有电工证，违章接线，在有电的线路上作业触电导致事故发生；物业管理公司安装漏电保护开关的人员没有电工证，在安装漏电保护开关电源线接入的时候没有正确接入L线和N线，导致开关在断开时输出端（下桩头）零（N）线带电。”
4、原告对自己的安全责任不明、义务不清，出现安全责任事故推脱责任。原告在诉状及听证程序中均陈述自己未与承租人签订专门的安全管理协议，其无权对承租方的生产经营进行统一协调、管理。按照《安全生产法》第四十一条第二款规定，“生产经营项目、场所有多个承包单位、承租单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理。”从其诉状的陈述中可知，原告对其安全生产职责不清，从未组织学习《安全生产法》及相关安全生产教育和培训，原告更未建立、健全本单位的安全生产责任制度、组织制定本单位的安全生产规章制度和操作规程等，使不具备安装电气相关知识的员工安装漏电保护设施，致使发生安全责任事故。
二、被告作出的（珠斗）安监管罚（2014）2号行政处罚决定书（单位）程序合法、适用法律正确。被告按照区府《关于华厦物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑111号铺“4·7”一般触电事故的批复》的批复意见，对原告及余劲的违反安全生产的违法行为进行立案处罚。被告严格按照《行政处罚法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》相关程序规定，充分听取当事人的申辩和陈述，并告知其享有的其他权利。被告对原告违反《安全生产法》第二十一条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款第（一）项的规定作出罚款十万元的处罚，程序合法，适用法律正确。
本院依法调取以下证据：1、珠海市华厦物业发展有限公司企业机读档案登记资料；2、珠海市华厦物业发展有限公司商事登记薄。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提供的证据1-4、6、被告提供的证据1-38、41-43及本院调取的证据，均内容真实，形式和来源合法，且能证明本案的相关事实，具有证据效力，本院予以确认。原告提供的证据5及被告提供的证据39、40，内容相矛盾，且询问对象没有出庭作证，故本院对其证据效力，不予确认。原告申请李国权作为证人出庭，因李国权与原告有直接的利害关系，其证言与在行政处罚过程中形成的证据相矛盾，本院在下文再予以分析。
经审理查明，原告与吴莉梅于2014年3月20日签订《物业租赁及管理服务合同》，约定将原告所有的珠海市斗门区城南白藤三路泰和苑111号铺出租给吴莉梅作经营用途，租赁期限为2014年3月21日至2016年4月30日，租金1300元／月、管理服务费900元／月。上述商铺取名为“远景装饰”，吴莉梅的儿子毛昆自认是该店的负责人及老板，王兵（自述是吴莉梅的丈夫）聘用了孙运雄为该店装电。
2014年4月7日15时许，上述店铺发生一起一人触电死亡的生产安全事故，造成孙运雄一人死亡。《关于珠海市华厦物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑111号铺“4.7”一般触电事故的调查报告》认定事故发生的直接原因有两点，一是原告物业管理人员李国权未能持证上岗，在没有电工证的情况下，擅自安装漏电保护开关，在安装的过程中没有正确接入L线和N线，导致开关在断开时输出端（下桩头）零（N）线带电；该漏电保护开关是保护力较弱的单极漏电保护开关，导致接错线时不能真正断电，失去了漏电保护作用；二是室内安装电器的施工者（孙运雄）没有电工证，违章接线，在带电的线路上作业，导致触电事故发生。该报告认为，李国权是原告的物业管理人员，漏电保护开关由李国权安装，李国权对此事故负有直接责任；余劲作为原告的法定代表人，对公司的安全生产工作负总责，未履行安全生产管理职责，对此事故负有主要管理责任；原告在店铺出租过程中未能与承包方签订专门的安全管理协议、没有对承包方的安全生产工作进行统一协调、管理，雇请无电工证的人员负责安装电气设备，对此事故负有责任。被告于2014年6月30日作出（珠斗）安监管罚（2014）2号行政处罚决定书（单位），认为原告的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十一条、第四十一条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款第（一）项的规定，决定对原告作出处人民币壹拾万元罚款的行政处罚。原告不服，遂提起行政诉讼。
另查明，原告的法定代表人是余劲，经营范围：物业代理，经济信息咨询服务（须行政许可项目除外，法律法规禁止的不得经营）；建筑材料、五金机电、化工产品（不含化学危险品）、纺织品、塑料制品、日用百货的销售。
又查明，因余劲为原告的法定代表人，被告于2014年6月30日作出（珠斗）安监管罚（2014）3号行政处罚决定书（个人），对余劲进行处罚。余劲不服，遂向本院提起行政诉讼［案号：（2014）珠斗法行初字第18号］，本院依法将两案合并审理。
本院认为，《中华人民共和国安全生产法》（2002年11月1日实施）第九条第一款规定：“……县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”第九十四条规定：“本法规定的行政处罚，由负责安全生产监督管理的部门决定；……”《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十三条第一款规定：“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。”综上，珠海市斗门区安全生产监督管理局是本案适格被告。
本院认为，本案争议焦点如下：一、是否程序违法。二、是否证据确凿。三、适用法律、法规是否正确。
一、关于是否程序违法的问题。本院认为，被告在行政处罚的过程中，存在程序违法的情形。具体如下：（一）《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十七条规定：“安全生产行政执法人员对与案件有关的物品、场所进行勘验检查时，应当通知当事人到场，制作勘验笔录，并由当事人核对无误后签名或者盖章。……”本案中，被告提供的《斗门区城南白藤三路泰和苑111号远景装饰店铺4.7触电事故专家会议记录》，记载了相关部门、李国权、孙运雄家属全程参与2014年4月11日的现场调查检测，但被告在举证期间内，仅提供了现场检测的照片（无李国权、孙运雄家属的签名），并未向本院提供现场勘验笔录，无法证实现场勘验的真实性，尤其是缺少吴莉梅等人及本案关键人物李国权对漏电保护开关线路安装情况的现场确认，程序违法。（二）《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一、二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件；未提出延期提供证据的书面申请，而逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。虽然在听证笔录中记载被告向原告出示了“人民政府的批复”，但被告未在举证期限内向本院提供“人民政府的批复”作为证据，依据上述规定，视为没有此证据，故被告在没有人民政府的批复的情况下，作出行政处罚，程序违法。
二、关于被告作出的行政处罚，是否证据确凿的问题。本案的关键问题是漏电保护开关的安装情况及李国权与原告之间的关系，本院认为，被告认定事实不清、证据不足。具体分析如下：（一）本案证据不足以认定原告与李国权之间存在劳动、雇佣或劳务关系。1、李国权、原告法定代表人余劲所作的询问笔录、用电手续是被告作出行政处罚的主要依据之一，虽然上述笔录有李国权负责管理、出租泰和苑铺位的表述，貌似李国权是原告雇请的员工，但原告和李国权在听证过程中，均否认双方存在劳动、雇佣或劳务关系，李国权更对购买、安装漏电保护开关的情况予以否认。本院认为，言辞证据一般具有不稳定性，被告在事故调查过程中、作出行政处罚决定前，仅仅对余劲及本案关键人物李国权作出一次询问，在询问过程中没有明确询问李国权与原告之间的法律关系，在出现相反陈述的情况下，被告没有行使其调查权进行进一步的调查，也没有要求李国权提供证据证明。2、在听证过程中，被告曾询问原告有否证据提供，在原告及李国权均主张劳动关系不成立的情况下，原告放弃举证权利不能作为被告不依职权主动调查双方是否存在劳动关系的理由。3、原告在诉讼过程中，提交了租赁合同证明原告与李国权之间存在多间商铺的租赁关系，虽然此证据未在行政程序中提供且合同价款偏低，但该证据的形成时间是2012年，并有税务部门的完税证明证实其真实性，在无其他证据推翻双方存在租赁关系的情况下，无法确定原告与李国权之间是否存在劳动、雇佣或劳务关系。4、原告委托李国权到供电局办理用电手续，亦不足以证明存在上述关系。5、听证笔录记载李国权参与听证并接受询问，但李国权没有在听证笔录上签名确认。（二）被告认定是原告雇请李国权负责安装电气设备，本院认为，此认定无充分依据；对李国权购买、安装漏电保护开关的行为，究竟属于个人行为、为原告而为的职务行为或受吴莉梅等人委托安装行为的问题，被告尚未查明。本院认为，供电局安装的电力计量装置，是供、受电设施产权分界点，原告作为店铺的产权人，以原告的名义到供电部门办理报装手续，符合惯例；但漏电保护开关属于受电设施，对于漏电保护开关应当由产权人（出租方）还是承租方负责安装的问题，在原告与吴莉梅签订的《物业租赁及管理服务合同》中没有明确约定；而余劲的询问笔录陈述铺位的水电是由租户负责、李国权的询问笔录则陈述是“远景装饰”提出通水电的要求、吴莉梅等人的笔录陈述死者孙运雄是应吴莉梅等人聘请装电，综上，不能证明是原告雇请李国权安装漏电保护开关。（三）无法证明事发时漏电保护开关的状态，与初装时一致。李国权在询问笔录中陈述，其在白藤二路大成五金店购买了漏电保护开关并予以安装，但没有关于漏电开关种类或型号的表述，被告也没有对此作进一步查证。现场调查检测缺少吴莉梅等人及李国权对漏电保护开关线路安装情况的现场确认，故本院无法认定从安装后至现场调查检测时，漏电保护开关的的型号、线路安装情况是否与初装状态保持一致。（四）部分证据有瑕疵。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定：“事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”本案中，《关于珠海市华厦物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑111号铺“4.7”一般触电事故的调查报告》的附件，仅仅是事故调查组成员名单，没有附具相关证据材料。
三、关于适用法律、法规是否正确的问题。被告在行政处罚决定书中认定：原告在斗门区城南白藤三路泰和苑111号铺出租过程中未能与承包方签订专门的安全管理协议；也未能对店铺的承包方的安全生产工作进行统一协调、管理；雇请无电工证的人员负责安装电气设备，对“4.7”一般触电事故的发生负有责任。上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十一条、第四十一条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款第（一）项规定进行处罚。本院认为，被告适用法律、法规不正确。理由如下：（一）违反《中华人民共和国安全生产法》第二十一条，相应的处罚条款是第八十二条第（三）项：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿，可以并处二万元以下的罚款：……（三）未按照本法第二十一条、第二十二条的规定对从业人员进行安全生产教育和培训……”。（二）《中华人民共和国安全生产法》第四十一条有两款，未签订安全管理协议、未进行统一协调、管理，属于第四十一条第二款的内容，被告并未明确适用“第二款”。而违反第四十一条第二款，相应的处罚条款是第八十六条第二款：“生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿。”（三）《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条，只有一款四项，处罚决定中表述为“第三十七条第一款第（一）项”，表述不准确。（四）《﹤生产安全事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定》第三条第一款规定：“本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位。”根据处罚与违法行为相适应原则及上述规定，不能将安全生产的一般管理责任和事故发生责任混为一谈，与事故发生有关联的“生产经营单位”不能直接等同于《生产安全事故报告和调查处理条例》中的“事故发生单位”。结合本案，必须有充分的证据证明原告雇请或指派无电工证的人员负责安装电气设备并错误安装导致此事故的发生，才能将原告作为“事故发生单位”进行处罚，若仅仅是违反《中华人民共和国安全生产法》第二十一条、第四十一条的规定，《中华人民共和国安全生产法》作为上位法且对相关行为有明确的处罚规定，则应当优先适用上位法进行处罚。
综上所述，被告于2014年6月30日作出的（珠斗）安监管罚（2014）2号行政处罚决定书（单位），认定事实不清、主要证据不足，适用法律、法规错误，程序违法，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目的规定，判决如下：
撤销被告珠海市斗门区安全生产监督管理局于2014年6月30日作出的（珠斗）安监管罚（2014）2号行政处罚决定书（单位）。
本案受理费50元，由被告珠海市斗门区安全生产监督管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。
审 判 长 周长军
审 判 员 何颖坚
人民陪审员 郭荣锐
二〇一四年十月十日
书 记 员 亓 飞
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