刘守英：中国土地制度改革的思路与推进路径
孙冶方经济科学奖第十九届获奖作品选登
著作奖——刘守英：《土地制度与中国发展》
中国土地制度改革的思路与推进路径
作者导语：
这篇文章是为中共十八届三中全会做的一组前期研究中的一篇，对中国土地制度的特征与问题、土地制度对发展方式的影响、土地制度改革的内容和路径给出了精炼的表述，其改革建议对十八届三中全会《决定》的土地制度改革部分产生了重要影响。自那以后，中国的经济增速放缓，土地对经济增长和结构转变的发动机功能减弱，但是，地方政府对土地的依赖不减，中央政府采取不允许土地抵押、商住用地集中供应以及改土地出让收入由税务征管的政策，意在倒逼“以地谋发展”模式转型，其效果如何还有待观察。与此同时，土地制度改革采取了扩大试点和土地管理法律修改同时进行的方式。尽管土地制度改革的进度与力度与本文相较有一定距离，但土地管理法的修改已经完成，征地制度、集体建设用地入市和土地增值收入等方面的改革，保持了进一步开放权利和发挥市场配置土地资源和更好发挥政府作用的路径。为了建设现代化强国，土地制度改革必须朝向建立与之相适应的现代土地制度的方向迈进。因此，中国的土地制度改革，任重而道远。
中国土地制度的特征与问题
与世界各国和地区相比,中国的土地制度独具特色。
(一)实行社会主义公有制基础上的所有权与使用权相分离的土地权利制度。中国土地权利制度由以下四方面构成:第一,实行社会主义土地公有制。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。第二,土地国有制和土地集体所有制并存。城市土地以及矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有。除法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区土地、宅基地和自留地、自留山,以及法律规定归集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂,属于集体所有。第三,土地所有权与土地使用权相分离。农村土地采取家庭承包经营制度,赋予农民长期而有保障的土地使用权。国有土地在国家所有前提下,土地使用权人有依法占有、使用及取得收益和转让、出租、抵押其土地使用权的权利。第四,尊重和保护土地财产权。国家依据宪法、物权法、土地管理法、农村土地承包法等对土地权利进行规范与保护。在土地所有权不变的前提下,以完善和强化土地用益物权为重点,保护土地使用者的土地权利。
(二)采取以耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理模式。根据人多地少的基本国情,中国把粮食安全和耕地保护摆在首要地位。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》将国外行之有效的用途管制制度引入并写进法律,提出“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。通过一系列制度安排,实行最严格的耕地保护制度。通过编制土地利用总体规划、划定土地用途区、确定土地使用限制条件,严格限制农用地特别是耕地转为建设用地。
(三)建立政府主导、市场机制为主的土地资源配置方式。中国土地资源配置制度包括以下内容:第一,国有土地实行划拨供应和有偿使用的双轨制。除国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地实行划拨供地外,其他各类建设用地一律实行出让、租赁、作价出资或者入股等有偿使用方式。第二,经营性土地实行政府独家垄断下的市场配置。工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,采取招标、拍卖、挂牌公开竞价的方式出让。第三,国有土地使用权人可以依法租赁、作价出资(入股)、转让、抵押土地。
(四)确立以集中统一管理为主的土地行政管理体制。1986年以前,中国土地由多部门分散管理。1986年,针对“以块为主”土地管理体制出现的问题,中国建立了全国城乡地政统一管理体制。1998年以土地用途管制取代分级限额审批管理,将农用地转用和土地征收审批权限上收到国务院和省级政府。2004年进一步理顺省级以下国土资源管理体制。2006年建立国家土地督察制度。至此,对土地相对集中管理、自上而下监督的土地统一管理模式基本形成,即国务院国土资源行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作,实行国家、省、市、县四级管理,在领导班子管理体制上,实行中央与省双层管理、省级以下垂直管理的体制。
伴随着经济社会的发展,这套土地制度出现以下主要弊端:
(一)在产权安排上存在权利二元和权能残缺。在社会主义公有制下,实行农村土地集体所有和城市土地国有的所有制架构,村社集体成员只拥有对承包土地农地农用下的使用权、收益权和转让权,当农村土地转变为城市土地时,由市县政府实行征收与转让,用地单位(地方政府、企业等)在获得土地使用权后,拥有规划控制下的经营权、收益权和转让权。两种土地所有制具有完全不同的土地权利,分属不同的法律体系管理,尤其是政府成为市地的所有者和产权控制者。
(二)在市场形式上存在不同主体的进入不平等。土地市场处于城乡分割状态,农村集体土地以村社为边界、集体成员可准入;土地流转主要处于无价格的非正规交易状态;不同类型农村土地(承包地、宅基地、集体建设用地、非耕地)按不同准入规则进入市场。城市土地由地方政府独家垄断土地供应、转让与回收;土地交易处于卖方垄断下的买方竞争状态。不同类型用地(公共目的用地、工业用地、经营性用地)按不同方式出让,由此造成土地价格扭曲和资源配置低效。
(三)在土地增值收益分配上存在相关利益主体得失不公平。土地增值收益分配原则是,农民得到农业用途的倍数补偿;土地用途转换时的增值收益归地方政府获得、使用与支配;土地未来增值收益主要归土地占有者,部分归地方政府。原集体所有者合法获得的补偿过低,城市化农民补偿不规范、不透明、没原则,政府获得土地一次性增值收益过高、未来增值收益流失,房地产商和购房者支付的一次性土地出让费用过高、获得未来土地增值收益过高,是造成当前收入分配不公的几个制度性因素。
(四)在管理体制上存在目标冲突和职能错位。土地管理体制尽管采用用途管制和规划管制,具体实施办法采取用地总规模控制和年度计划指标和审批管理。但是,由于规划体制的缺陷以及政府行政主导性太强,造成保耕地与保发展的目标冲突和中央与地方博弈,用途管制让位于规划管制,规划管制加征地转用制度导致所有制管制,审批和年度计划管理彰显无效性、同发展需求脱节以及寻租与土地腐败。
中国现行土地制度与发展方式转变
在上一个经济发展黄金机遇期,中国利用独特的土地制度保障了经济高增长和工业化、城市化的快速推进。但是,由此也形成以土地支撑的经济发展模式存在不协调、不健康、不可持续的问题。
(一)土地成为维系传统发展方式的工具。中国经济增长依赖于土地的宽供应,2003—2012年,全国国有建设用地供应总量从28.64万公顷增加到69.04万公顷,年均增长10.27%,GDP增速与土地供应高度相关。高速工业化靠工业用地的低成本维系,2000—2012年,全国综合地价水平、商业地价水平和居住地价水平年均涨幅分别是10.04%、11.40%和14.42%,工业地价水平年均涨幅仅为3.35%,远低于商业和居住地价的涨幅。快速城市化依靠土地扩张和土地资本化推动。2000—2012年,城市建成区面积扩增了1倍多,土地出让收入增加了45倍多。2012年,84个重点城市的土地抵押贷款金额达到5.95万亿元,成为城市基础设施建设的重要资金来源。
(二)“以地谋发展”蕴含潜在的经济和社会风险。一是地方政府债务偿还对土地出让收入依赖较大。二是银行金融风险。银行是地方政府性债务最大的资金供给者。2010年年底,银行贷款占地方政府性债务的79.01%,其中负有偿还责任的债务中银行贷款占到74.84%。融资平台公司政府性债务余额占地方政府性债务余额的46.38%。土地抵押是政府获得贷款的主要手段。三是社会风险。群体性上访事件60%与土地有关,土地纠纷上访占社会上访总量的40%,其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%,每年因征地拆迁引发的纠纷达400万件左右。
(三)征地拆迁等补偿性支出大幅提高,城市化成本抬升。近年来,随着城市化进程加快,土地价值大幅上升,农民权利意识觉醒,加上一些地区的城镇用地逐步从新增转向存量用地,征地拆迁成本快速提高,被征地农民和拆迁居民补偿水平占出让收入的比例显著上升。目前和今后阶段,政府沿用现行《中华人民共和国土地管理法》的规定,采取原用途补偿已很难实施征地,中国经济发展正在告别低价补偿征地的低成本时代。
(四)稀缺土地资源不集约、不节约利用。一是城市外延扩张和蔓延。2000—2011年,全国城市建成区总面积从22439平方公里增加到43603平方公里,年均增长率为6.225%。2000—2010年,城市市区人口平均增速为35.31%,建成区土地面积增速为99.29%,建成区土地面积增速为人口增速的2.81倍。二是土地利用粗放。全国工矿仓储用地占建设用地供应的比重多年连续超过40%,挤占居住和生活用地,工业项目用地容积率仅为0.3—0.6。三是城市用地非市场配置形成大广场、大马路、大办公楼等形象工程。四是不同类型城市的城乡接合部占用大量土地,但由于处于法外,被低端利用。五是农村建设用地占用过大,村庄居民点用地达17万平方公里。
(五)占用大量优质耕地,危及国家粮食安全。上一轮沿海地区工业化、城市化加速导致耕地大量流失,1996—2008年,建设占用耕地面积共计270.37×104公顷,耕地面积净减少831.71万公顷。传统的“南粮北运”已经变为“北粮南运”。从20世纪90年代中期开始,中国粮食供给基本上依靠北方,全国13个粮食主产区已有一半调不出粮食,7个主销区有5个在南方。随着中西部工业化加速,优质耕地被占用的趋势还在蔓延,如果不改变工业化、城市化用地模式,我国的粮食供求格局还会发生进一步逆转,对国家粮食安全的威胁不可小视。由此可见,中国传统发展模式高度依赖土地的推动。高投入、高消耗的要素投入方式主要表现为土地的宽供应和高耗费;地方政府的竞争主要依托于以土地招商引资;高速的工业化依赖于扭曲价格的低成本土地供应;快速的城市化依托于政府独家垄断下的土地资本化。要转变传统经济发展方式,必须转变土地利用方式。
改革的总体思路与主要内容
(一)改革方向
土地制度改革决定土地利用方式和经济发展方式转变的成败,也是能否利用好下一轮发展机遇期、促进国力再上一个台阶的关键。土地制度改革的根本目标是为经济发展转型和可持续的城市化提供制度保障。基本方向是:按照宪法多种所有制共同发展和平等保护物权的精神,建立城市国有土地与农村集体土地两种所有制权利平等的土地产权制度;建立城乡土地平等进入、公平交易的土地市场;建立公平、共享的土地增值收益分配制度;建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度;建立公开、透明、规范的国有土地资产经营制度和土地融资制度;建立以权属管理和规划与用途管制为核心的现代土地管理体制。
(二)总体思路
以土地制度改革为突破口,推进消除城乡土地二元体制改革,促进生产要素在城乡的优化配置与流动,实现城乡发展一体化和可持续的城市化;构建两种所有制土地权利平等的产权制度,实现不同主体平等参与和分享经济发展机会;实施确权和不动产登记,为保障土地权益和农业现代化、人口城市化提供基础制度保障;推进征地制度改革和用地模式改革,促进土地收益更公平分配,实现全社会对土地增值收益的共享;以集体建设用地进入市场和加大城市化地区土地市场化配置,实现不同主体平等进入市场和稀缺土地资源的节约集约利用;完善土地经营、融资和税收制度,为可持续的城市化提供资金保障。
(三)改革的主要内容
现行土地制度的主要弊端是权利二元化、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公。土地制度改革的根本目标是,以权利平等、放开准入、公平分享为重点,深化土地制度改革。建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度,促进土地利用方式和经济发展方式转变。
(1)完善农村土地产权制度。落实土地承包关系长久不变制度,明确集体土地承包时点,法律上明确农户长久承包土地制度。完善政策和相关法律,建立土地承包权与土地经营权可分离的制度,依法平等保护土地承包权和经营权。完善土地流转制度和办法,遵循自愿、依法、有偿原则,地租归原土地承包权农户,土地流转必须与原承包者签订合同。完善土地权能,设置土地承包权处置权和经营权可抵押权。
(2)提供保障土地产权的制度基础设施。中国的土地产权基础保障存在重大缺陷,土地集体所有主体不明,权力界定不清,保障强度不够。土地、房屋及自然资源的登记和权属管理仍然按部门分置。登记机关不统一,权证不符,既不利于土地权利的保护,也不利于土地的管理。中央政府必须下决心完成对农村所有土地资源的确权、登记和颁证,将所有土地资源确权到每个农民手中,为下一阶段的农业转型和人口城市化提供基础制度服务。按照《中华人民共和国物权法》的要求,尽快出台不动产统一登记法律法规,推进实施以土地为基础的不动产统一登记制度,统一法律依据、登记机关和权属证书等。
(3)构建平等进入、公平交易的土地市场。一是建立两种所有制土地权利平等的制度。改变同一块土地因所有制不同而权利设置不同的格局,赋予集体所有土地与国有土地同等的占有权、使用权、收益权和处分权,对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护,实现宪法和相关法律保障下的同地、同权。以用途管制为唯一的准入制度。在用途管制下,农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。明确规划的主要作用是落实空间和功能布局,改变地方政府通过规划修编将农民集体所有土地变为国有、政府经营的格局。打破因城市和农村的边界区割,对圈内圈外土地按不同所有制准入的政策,除圈外可以用于非公益性的非农建设外,圈内农民集体所有土地在符合用途管制的前提下,也可不改变所有制性质进行非农建设。二是明确限定城市土地国有为建成区存量土地属于国有,新增建设用地用于非农经济建设的,除为了公共利益目的征用外,可以保留集体所有。对于建成区内的现状集体所有土地,可以采取“保权分利”或“转权保利”方式,保障农民的土地财产权益。三是重构平等交易的土地市场,建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则,实现主体平等、市场交易决定供求和价格形成的土地市场。打破地方政府独家垄断供地的格局,实现同一交易平台、不同主体平等供地的局面。只要符合相关法律,遵守交易规则,无论政府、农民集体、国有土地用地单位等,都可以在统一的土地交易市场从事土地交易。进一步加大国有土地市场配置改革,逐步缩小划拨用地范围,不断扩大有偿使用覆盖面,最终取消土地供应“双轨制”。对具有竞争性、取得经营收入、改革条件成熟的基础设施、市政设施以及各类社会事业用地中的经营性用地,先行实行有偿使用。建立统一土地市场下的地价体系。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。在集体建设用地入市交易的架构下,对已经形成的“小产权房”按照不同情况补缴一定数量的出让收入,妥善解决这一历史遗留问题。
(4)加快推进征地制度改革。改正土地补偿由按原用途倍数补偿为公平补偿;完善征地安置制度,对城区内被征地农民房屋按市场价补偿,城区外农民房屋按本区段市场价格补偿;将被征地农民纳入城镇社保体系;探索留地安置、土地入股等多种模式,确保农民长远生计;完善征地补偿争议协调裁决制度,畅通救济渠道,维护农民土地合法权益。
(5)建立公平共享的土地增值收益分配制度。土地增值收益分配问题,关乎社会公平、城市可持续发展和发展方式转变,必须放在土地制度改革重中之重的地位。一是必须根据土地增值收益的产生原理,借鉴国际经验,制定土地增值收益的合理分配原则,根本改革土地增值收益归政府的状况,建立土地增值收益归社会的机制,保障原土地所有者获得公平补偿和土地级差地租,保障城市基础设施建设所需的土地和资金,保障土地增值收益回馈社会,让公民分享。二是区分“涨价归公”与“涨价归政府”,防止“归公”的土地增值变成地方政府,乃至部分地方政府官员的体制外收入,保证“涨价归公”的土地增值回馈社会。三是借鉴一些地方的经验,实行“区段征收”,以用地模式改革促进土地增值收益合理分配。四是建立土地基金制度,将一定比例的土地收益归集起来,用于调剂丰欠余缺,平抑市场波动对地方财政的影响,实现土地收益的“年际”合理分配。
(6)建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度。以土地为核心的财产税是发达市场经济国家普遍开征的税种,它是地方政府重要且稳定的财政收入来源。在我国对土地开征财产税,既符合国际经验,也具备征收条件,同时也为改革土地财政提供现实基础。现行土地税制存在明显不足:一是在取得和保有环节,城镇土地使用税、耕地占用税采取从量课征,房产税的从价部分采取历史成本,保有环节的税收弹性不足,再加上课税范围狭窄,减免优惠范围过宽,使其在不动产课税中的主体地位日益下降;二是在土地流转环节设置了契税、营业税、印花税以及城建税和教育费附加等多项税费,整体税率过高,抑制了不动产的正常交易和流转;三是对土地流转收益课征的土地增值税和所得税,近年来虽然呈上升趋势,但占不动产税的比重一直很低,未能有效发挥打击土地投机,改进不动产市场效率的作用。我们建议,借鉴市场经济国家经验,建立适应资源国情的新型土地不动产税制。对土地保有、流转及其收益环节的税收制度进行整体构建、系统改革。一是在保有环节,将主要实行从量课征改为全部实施从价计征,提高课税弹性,发挥土地不动产税筹集地方政府财政收入的功能;二是在流转环节,调低整体税率,降低流转课税,发挥配置资源和提高效率的功能;三是对流转取得的收益加强税收征管,充分发挥促进社会财富分配公平的功能。
(7)建立国有土地资产经营制度和土地融资制度。改政府卖地为国有土地资产经营,政府以国有土地所有者获得土地权益,成立国有土地资产公司从事国有土地经营。改造政府土地储备机构,建立国有土地资产交易市场。完善国有土地资产经营收益使用管理制度,明确国有土地资产经营收益不得用于当期使用,其用途和绩效由人民代表大会监督、审议。完善国有土地融资制度,用于抵押融资土地必须权证和主体明确,有第三方资产评估,对违规行为严格依法追究。
(8)建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理体制。制定国土空间规划体系。强化土地利用总体规划实施刚性,依法落实用途管制。加强土地权属管理,建立统一地籍管理体系。逐步取消土地指标审批和年度计划管理,建立中央和地方权责对等的土地管理责任制度。
土地制度改革的突破口与优先顺序
(一)改革的突破口
在下一轮发展中,不能继续走外延扩张和土地粗放利用的老路,必须实现从过去以土地总量供应保增长,向以结构调整促发展的转型。通过土地制度创新,优化土地利用结构,盘活存量用地,提高土地利用效率,保障下一个战略机遇期发展的合理、高效用地。通过扩大试点,为土地制度全面改革提供经验。具体措施包括:一是制定工业用地转商业和经营性用地权属处理和增值收益分配办法。减少工业用地比重,增加城市宜居用地比重,优化城市用地结构,促进产业转型和城市可持续发展。二是制定公益性用地转产业用地土地收益分配和权属管理办法。减少公共用地比重,尤其是政府用地,增加产业发展和宜居空间用地。三是制定城乡接合部地区集体用地参与城市建设的制度规则与办法。将城乡接合部地区集体土地纳入城市规划,释放城市发展空间。四是制定农村转移人口市民化与农村宅基地处置办法。优化城乡建设用地结构,将已在城市落地的农村转移人口在农村的集体建设用地置换出来,逐步改变城乡两头占地格局。
(二)改革的优先顺序
鉴于土地制度改革牵一发而动全身,建议先选取若干典型地区进行试验,再予以总结,上升到国家政策。与此同时,就改革议程和优先顺序进行全面部署。第一阶段(2013—2014年),在总结现有土地制度改革试点经验的基础上,扩大土地制度综合试点范围;完成承包地、宅基地、林地等确权登记颁证;推进土地利用结构优化和存量建设用地进入市场改革;实施以公平补偿为核心的征地制度改革;规范地方融资平台、扩大地方自主发债范围。第二阶段(2015—2017年),重点形成城乡统一的土地市场;探索国有土地资本化经营模式;建立土地财产税制度,形成新的土地增值收益分配机制;形成多渠道的地方政府融资体系。第三阶段(2018—2020年),基本确立两种土地所有制权利平等、市场统一的现代土地制度和以规划和用途管制为手段的现代土地管理体制。
本文节选自刘守英：《土地制度与中国发展》一书，中国人民大学出版社，2018年10月。本号发布此文已经作者同意。
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