分享 | 非居民“超定额水价制度”的特色做法
2020
导语
年末少不了各项考核，其中就包括对非居民超定额累进加价管理制度推进情况的考核。国家发改委、住建部于2017年发布《关于加快建立健全城镇非居民用水超定额累进加价管理制度的指导意见》（发改价格〔2017〕1792号文件）的文件中明确指出“2020年底前，各地要全面推行非居民用水超定额累进加价制度”。规定的时限将至，小编梳理了各地超定额制度中的特色内容与诸君共享。
来源：E20 供水研究中心 作者：易小壶
发改价格〔2017〕1792 号文件旨在全国范围内的大力推进超定额累进加价管理制度的落地，但并没有强制性的规定各地方必须要按照某个统一的标准执行，而是以指导性意见给予各地方政府在政策制定上的宽松度。这样做的目的在于以不影响正常的生产活动用水的前提下敦促各地加强节水发展的意识，提升节水效率。
当前我国多地的人均水资源量已经低于严重缺水线，《国家节水行动计划》的出台也说明了节约用水已经成为未来一段时间内政府将会重点推进的工作。超定额累进加价管理制度实施的主要对象为非居民用水户，也就是从事经济活动的群体。面对这一类群体，节水政策既要能达到促进节水的而效果，又不能对正常的经济生产活动造成影响。这将是各地制定地方性超定额累进加价管理制度时需要重点解决的问题。小编从全国各地的政策中挑出较为有特色的几种“巧思”与大家分享，也欢迎大家在评论区分享你认为合理做法。
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巧思 1：用水额度核定可以合情又合理
超定额累进加价管理制度是相较于超计划而言更加精细化的管理方式。既然是精细化管理，量的核定就非常重要。超定额累进加价管理制度的核心就是“定额管理”，用水额度核定的精确度是这一制度管理的成效能否达到预期“促节水”效果的关键。
纵观省级指导意见的文件中对于如何核定非居民用水户的额定用水量的规定，大多数地方是以现有地方性的分行业用水定额标准作为参考；同时，鼓励当地在有条件的情况下，根据当地非居民用户的实际用水情况制定更为精细的行业用水定额标准。
这样看来已有用水定额标准的地方似乎只要对照标准文件就能核定出对应行业的用水定额。其实不然，考虑到现实情况中不少地区的分行业用水定额标准文件出台已经超过 5 年，甚至有些已经出台近 10 年。随着生产设备和工艺的发展，很多高效节水型的生产方式被应用于部分行业。如果核定用水额度时依旧按照过往的用水定额标准，核定出的额度很难在实际应用中起到促进非居民用水户向高效用水转型的效果。因此，很多地方的政府鼓励下辖的各级水行政主管部门连同质量技术监督部门在已有标准的基础上重新核定生产方式变革较大的行业用水定额标准。
这样看来没有地方分行业用水定额标准文件，或是文件过于老旧不适应现在的情况是不是就无法推进超定额累进加价管理了呢？针对这种情况，很多地区对额度核定的方法做了两手准备。例如，河北和山东等地文件中就提到对于用水定额的核定可以采取两种方式：定额法和统计法。定额法就是前文提到的用标准定额和非居民用水户被考核的指标数量（如产量、车间数量、开工天数等）的乘积核定额度。
定额法适用于已有用水定额标准的行业、用水结构相对稳定、具备考核条件的用水户。统计法则更便于行业用水定额标准尚未制定、或者用水结构不稳定、不具备定额考核条件的情况。统计法通常是以用户前三年用水量的加权平均值作为定额的划分依据。
这样采取两种额度核定方式的地区既考虑到存在部分非居民用水户的条件还不充分满足定额法核定水量的情况，可谓合情；同时，对于用水定额标准覆盖到的行业还不够全面的情况有相应的处理方式，能够保障在定额标准制定的过渡期内超定额用水累进加价制度稳步推进，可谓合理。但这样的方式在推进中也可能会面临一些问题，诸如，如何判定用水户是否具备定额考核条件？新建的工厂没有过往用水量信息，但又不具备定额考核条件的情况下用水额度要如何核定的问题。
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巧思 2：明确区分“促”与“限”
发改价格〔2017〕1792 号文件提出对“两高一剩”等行业要实行比一般行业更高的加价标准，加快淘汰落后产能，减少污水排放，促进产业结构升级转型。国家鼓励各行各业向资源节约和高效利用的生产方式转型，同时，也严格限制了非此类行业的生产活动。因此，水资源的超定额累进加价管理制度的制定也是紧贴这一思想，许多地方的超定额制度中单独设置了针对“两高一剩”等行业的更严格的标准。
限的方式主要为执行更严格的标准。标准严格化的方式分为三种：调档位、调倍率、档倍双调。
调档位主要分为两种：
1）适当的调低对“两高一剩”等行业超额用水的档位划分比例，例如，一般非居民超用分档为【定额内】【超定额 20%（含 20%）】【超定额 20%以上】三个档位，针对“两高一剩”及限制退出类行业的非居民的超定额累进管理档位划分为【定额内】【超定额 10%（含 10%）】【超定额 10%~20%（含20%）】【超定额 20%以上】；
2）适当增加分档数，例如，一般非居民超用分档为【定额内/超定额 20%（含 20%）/超定额 20%以上】三个档位，针对“两高一剩”及限制退出类行业的非居民的超定额累进管理档位划分为【定额内/超定额 20%（含 20%）/超定额 20%~50%（含50%）/超定额 50%以上】
调倍率则为采用和一般非居民相同的档位划分但是每当的加价费率取值更高。例如，对一般非居民的三档加价费比为【 1：1.2：1.5】，对于“两高一剩”等行业的则为【 1：1.8：2.3】，甚至更高。
档倍双调则更好理解，就是不仅执行更严格的分档线，同时还对相同档位内的超额用水执行更高的加价费率。以上几种更为严格的加价管理目的是通过限制水资源不合理消耗的生产方式来促进行业加快转型。
当然，超定额累进加价管理不仅针对行业有“限”，制度中对于非居民用水户的个体同样有“限”，并且常见的方式为“限制+奖励”。例如，有些地区的超定额制度中提到用水户需要完成水平衡测试或是节水管理水平考核，此类测试的结果将会影响非居民用水户额定用水量的核定。例如，用水定额的计算方法为用户以往用水量与节水水平系数的乘积，节水效率高则节水水平系数大，反之则越小。这也就是说在以往用水量相同的情况下，节水效率高的非居民用水户下一年的用水额度会比节水效率低的用水户更多；节水水平系数低的非居民用水户也可以通过整改提升节水效率，在新一轮的考核中获得更高的节水水平系数从而获得更高的用水定额。与之类似的还有华东地区某城市提出的“鼓励先进鞭策落后”的原则，这一原则下节水管理的成效对于核定定额水量的增减可谓更加“赏罚分明”。
这既可以限制以低效用水的生产方式扩大产量的行为，也可以起到鼓励企业向节水效率高的生产方式转型的作用；有些省市还明确的提出将会从加价费用的收入中抽取一定比例用于奖励节水有效的单位。
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巧思3：主动关联地方发展规划
目前我国大部分地区对于居民用水已经采取了阶梯水价的方式收费，从各地近些年来的执行结果可以看出，这样的价费模式能够在满足居民生存基本需求的情况下有效促进居民自发的节水行为。各地的经济发展带动了城市发展，用于生产制造等活动的用水在我国各类用水中占了很大一部分。未来各地的经济发展也必然离不开水资源的支持。因此，对于非居民用水实施超定额累进加价管理一方面是为了更有效地节约水资源，另一方面是为了城市发展的可持续性，甚至可以说非居民超定额累进价及制度将会影响到一个城市未来经济发展方向和产业结构的搭建。
恰逢“十四五”规划的编制期，各地政府和在制定经济发展目标和资源配置的规划时必然需要参考以往与水资源相关的数据、管理制度等各项国家政策。国家政策中反复强调的“以水定城、以水定产”的思想也将对各地发展规划的制定起到重要的指导作用。供水企业是供水服务的提供方，也是价格政策的执行者。在政策落地的过程中，供水企业有更多的机会发现政策执行中的难点和不合理之处，从而能够为政策的优化调整提供参考。
从当前情况来看，有少部分地区的超定额累进加价制度中对档位、加价费率、计量周期等的设置与全国普遍情况差异较大；同时，在资金用途，收费主体等方面也出现了地方政策与发改价格〔2017〕1792 号文件中的要求有冲突的情况。如果没有以往的经验，政策中这些不合理的地方可能需要执行过一段时间后才能够反映出来，政策推进也可能受此影响。因此，有不少地区的政策鼓励供水企业参与到超定额累进加价管理制度制定的前期工作中。
这样的方式能够很好地避免政策制定脱离实际，导致推进计划受到影响。在制定超定额累进加价管理制度时，供水企业与当地水行业行政主管部门，以及其他相关部门可以预先对“如何设定超定额累进加价收费的制度才能避免过于严苛以至于影响正常的生产用水？”“与国家文件中有差异的条款是否会成为地方政策落地的过程中的阻力？是否有相应的政策来调节用于缓解？”等的问题进行讨论。供水企业从实际执行的角度提供看法能够有效避免政策看似严格，实际执行效果“打折”的情况。
结语
非居民用水超定额累进加价管理的推进将会为我国加快实现“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的十六字方针起到很大的作用。严格按照计划推行非居民超定额累进加价管理制度能够帮助我国在可持续发展发展的道路上更进一步，但需要注意的是在制度的设定上一定要注重与实际情况结合，避免过于严苛的制度难以执行到位的情况。各地制定超定额累进加价制度是需要考虑哪些因素？不同因素对于政策落地的效果影响如何？我国幅员辽阔，各地水资源禀赋和经济发展的水平差异较大，如果只是笼统的概括超定额累进加价管理制度，对于供水企业而言可参考性远不如分区域的分析来的更有效。
E20 供水研究中心此前发布的《2019 年全国 75 个城市（地区）水价专题报告》中已经盘点过截止到 2019 年 12 月 31 日各省（地区）出台的非居民超定额累进加价政策文件，感兴趣的读者可以扫描文末报告二维码查看获取方式。报告中详细罗列了省一级的非居民超定额文件名称及其中的亮点，通过统计图表的形式展示了全国多省市及地区的超定额累进加价制度的分档及加价费率情况。
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