短板即机会，“十四五”节水型社会建设规划的几项重点

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十月新出的《“十四五”节水型社会建设规划》（以下简称“十四五”节水规划）在多部委多项政策文件的基础上进行细化和分工。文件回顾“十三五”期间节水工作的完成情况和水资源管理中存在的问题，在《国家节水行动方案》的基础上明确了多项水资源节约管理指标的规划性目标。从规划性目标中透露出“十四五”节水产业的新机会，本文从四个方向展开“十四五”期间节水产业新动态。

来源：E20供水研究中心 

作者：易小壶

“十四五”节水规划承接《国家节水行动方案》的目标，遵循“先节水后调水”的指导思想提出了围绕“提意识、严约束、补短板、强科技、健机制”五方面的重点工作。

01

明确目标和分工

聚焦解决各类短板问题

“十四五”节水规划提到的各项目标和工作任务都明确了牵头单位和参与单位，主要的牵头单位为水利部和住房城乡建设部，参与单位中常见发改委、财政部、农业农村部、自然资源部和工信部的身影。“十四五”节水规划既强调加强对水资源取用量的刚性约束，也希望从城市规划层面和用水价格管理的方向上推动节水型城市建设。

对比《国家节水行动方案》的主要目标指标来看，“十四五”期末的各项指标要求是在《国家节水行动方案》2022年指标的基础上匀速提升。（详见下表）

①表中2020年的“万元国内生产总值用水量下降率”和“万元工业增加值用水量下降率”两栏的数据是当期实际值，不同于2025年两栏的变动率，请注意区分！

②与2015年相比，2020年万元国内生产总值用水量和万元工业增加值用水量分别下降28.0%和39.6%（按可比价计算），与《国家节水行动方案》列出的2022年目标相比较为接近。

“十四五”节水规划在回顾现状问题时充分体现了分类分区梳理问题的思路。按用水类别分，城镇、工业、农业和非常规水源4类用水情况下的主要问题有：

①城镇管网漏损问题突出，部分地区城镇管网漏损率高达20%。对高耗水器具使用和高耗水服务约束不严格。②工业用水的重复利用水平偏低，工业废水资源化利用的潜力挖掘不足。③农业用水量大效低，灌区渠系建筑物因运维管理不到位导致老化、损毁严重。④非常规水源供水的基础设施建设滞后，作为备用水源的规模化程度不够。

从区域上来看，黄河流域水资源利用率远超一般流域40%警戒线。华北地区地下水超采严重；东北部分地区管网漏损率高于城镇供水管网漏损评定一级标准2倍之多；华北和西北等缺水地区定额管理的精细度不足。在400毫米降水线西侧的缺水地区依旧有不少高耗水产业聚集，进一步加重水资源承载压力。

各类用水情况和各区域水资源节约使用的问题各异，因此，地方政府需要发力将“十四五”节水规划的规划性目标具体落实到地方规划和政策中。“十四五”节水规划明确“中央部署、省级统筹、市县负责”的原则，尤其明确了市县政府担负主体责任。这是对于地方政府执行力的考验。同时，从节水产业层面来说，分辨节水工作中的薄弱环节，补齐薄弱环节的短板是关键。

02

农水两大发力重点：

完善计量体系，制定价格机制

“十四五”节水规划针对农业及农村地区节约用水给予较大重视。一方面，农业用水与其各类用水相比，在用水总量中依旧占比最高。另一方面，我国当前的农业用水效率相较发达国家的水平偏低，农业生产的取用水管理较为粗放，农业生产节水方面有较大的进步空间。

 “十四五”节水规划提到农业农村节水工作中的两项重点：一是，完善农业农村用水计量体系。鼓励条件合适的地区安装智能水表，细化农业灌溉取用水计量管理。通过提升计量管理水平摸清导致农业用水低效的症结，精准解决影响农业用水提效的问题。二是，合理制定农业水价，逐步实现水价不低于运行维护成本。农业生产事关国家粮食安全和农村地区经济发展，合理的农业水价既要体现出水资源的资源紧缺性，也要充分考虑到水价对农民从事农业生产积极性和粮食产量的影响。

“十四五”节水规划在深化推进农业水价改革中明确农业水价应逐渐调整到不低于运营维护成本。农水水价提升到与运营维护成本相适应的水平，一方面有利于刺激有能力的水务运营机构关注农水领域；另一方面，也能充分发挥市场机制和价格杠杆提升节水效率。

各项农水价格、管理机制的建立和完善将为农水基础设施建设增加动力。农水运营维护费用通过水价得到补偿有利于推动农水运营方提升基建维护的积极性。农水具备精确计量系统后，既能监管和约束低效用水行为，也能帮助节水有效的农户更精确地计量节水量。此外，规范化水权交易管理，明确水资源可交易性和交易价值，提升用水户节水动力。规定同时提出要建立健全农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、用水管理机制，以及规范水权市场管理，促进水权规范流转。通过精准合理的补贴和节水奖励机制激励农业生产者主动提升水资源使用效率。同时，水价调整到与运营维护成本相当的过程中，水价对农业生产积极性的影响通过用水补贴的形式减小。

通过建立健全农水的各项管理机制，加强农业用水总量精细化管理；深化农业水价改革充分发挥价格杠杆在水资源配置、节约保护方面的作用。随着这些机制的建立，农水市场开始逐步向外释放吸引力。农水运营方为提升计量精细化管理水平也会对系统性解决方案和智能化计量表具等有更多需求。但这些需求和市场变化并不一定短期内出现出现，产业参与方对此应理性看待。

03

推进分质供水

建设非常规水源

发挥市场机制

“十四五”节水规划再次明确了黄河流域水资源开发取用已经超过地表水开发利用控制红线的严峻形势，以及我国北方地区普遍存在地下水过度开采的现状。工业用水方面，规划鼓励开展节水型工业园区建设，鼓励企业间串联用水、分质用水，实现一水多用和梯级利用，推行废水资源化利用。

推进污水资源化利用是规定中的一项重要工作。这项工作的目标是到2025年，全国地级及以上缺水城市再生水利用率超过25%。除了再生水之外，海水及淡化海水、雨水、危险水、矿井水等都将作为非常规水源纳入水资源统一配置。规划将“十四五”期末全国非常规水源利用量超过170亿立方米作为一项重要任务。这将是非常规水源交易机制的开口，也同样是各地政府面对更严格的水资源取用约束时保障城市发展用水的出路。

04

补齐老旧短板

促进产业升级

新建高质发展

“十四五”节水规划将城镇节水工作的重点在补齐老旧基础设施短板和新建高质量节水示范两点。规划明确供水管网漏损改造是城镇节水重点工程，漏损改造一是要与结合老旧小区改造、二次供水设施改造和一户一表改造等工程相结合；二是，优先对50年以上、材质落后和受损失修的管道进行改造。

“十四五”节水规划明确了供水管网漏损改造的对象，但老旧管网改造工作还需进一步解决供水企业面对的资金和施工两方面的困难。根据E20发布的《市政供水管材应用及发展调研报告（2020）》显示，小区庭院管的运维花费约占供水企业管网运营费用的三分之一。老旧小区管道改造后，供水企业能够节约很大一部分管网运营成本。“十四五”期间老旧小区改造中供水管网改造的资金总需求大概在 170~200 亿元之间，分摊到每年的资金需求大约在 34~40 亿元。大部分情况下这笔资金以供水企业自筹为主，这对供水企业而言是不小的筹资压力。此外，管网改造的施工对居民用水和路面使用带来不可避免的影响，供水企业在与小区物业、业主等的沟通上也存在不少难度，需要更有力的政策支持。

城市发展带来新增用水需求，坚持以水定城合理布局城镇空间，优化水资源配置。“十四五”节水规划提出在水资源短缺和超采地区要严控城市和人口规模，限制新建各类开发区和高耗水行业的发展，并特别提到黄河流域、西北缺水地区要严控水面景观用水的要求。

这是对城市发展提出产业升级的要求，城镇地区加强对高耗水服务业用的控制。一是对高耗水服务产业采取严格的用水定额管理，二是推动产业主体积极探索非常规水源的应用。通过定额用水管理限制并逐步淘汰低效用水行为，使用非常规水源替换部分地表水源，鼓励新增的用水户积极使用节水器具实现高效用水，最终达成城镇用水节水效率提升的目标。

结语

水资源安全是国家安全战略层面的问题，提升节约用水效率也是在提升国家水安全的保障。看“十四五”节水规划，一是关注中央各部委后续出台的各项政策，尤其是监管考核和奖惩方面；二是关注各地各级政府如何统筹、如何分解目标，推动规划落地；三是关注节水技术和产品的创新和与应用。E20供水研究中心也将持续关注后续政策机制、实践模式，水价机制、以及节水产品和技术的创新进展，并及时与行业分享。

（点击“阅读原文”可查看《“十四五”节水规划》原文件）

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