【学研】赵娟、杨泽森、张小劲｜趋同性与多样性：数字政府政策扩散模式与影响机制——一个事件史分析
文章来源：赵娟,杨泽森,张小劲.趋同性与多样性：数字政府政策扩散模式与影响机制——一个事件史分析[J].公共管理学报,2023,20(04):38-52+170.
作者简介
赵娟：北京化工大学文法学院副教授，北京大学国家治理研究院兼职副研究员，清华大学数据治理研究中心兼职研究员，研究方向：数字政府与治理、政府监管。
杨泽森：暨南大学公共管理学院讲师，研究方向：数字治理、政府回应性。
张小劲：清华大学社会科学学院教授，研究方向：大数据与国家治理、比较政治学。
摘要
数字政府建设是推进国家治理现代化的重要路径。本文基于组织社会学新制度主义理论，运用事件史方法分析了数字政府政策在全国地级市的扩散模式与影响机制。根据政策影响范围和作用性质，数字政府政策可分为战略管理、数据治理、政务场景和生态场景四大类型。研究发现，不同类型的数字政府政策在时间维度上经历了场景驱动型政策先行、工具-客体型政策转化和局部-全局型政策扩散阶段；在空间维度上呈现出区域差序型和行政阶梯型扩散模式。数字政府政策扩散既具有趋同性又存在多样性。在地级市范围内，数字政府整体政策扩散受强制性机制、模仿性机制和规范性机制共同影响；然而，就具体政策类型而言，四类数字政府政策的扩散机制呈现出不同组合模式。对我国数字政府政策扩散的作用机制进行实证检验，不仅加深了对我国数字政府政策发展规律的认知，还将异质性纳入制度趋同，拓展了组织社会学新制度主义理论意涵。
关键词：数字政府；政策扩散；事件史分析；趋同性；多样性
问题提出
第四次科技革命推动数字化转型成为重塑全球政府治理形态的时代议题。数字政府建设是我国推进国家治理现代化的重要途径，亦是实现中国式现代化的内生驱动。随着数字技术广泛渗透并深度融合于政府治理结构，其对政策安排的根本性影响值得关注。在我国，数字政府已提升至国家战略层面予以高度重视。
党的十九大报告提出“数字中国”战略，2021 年中央政府工作报告强调数字化发展的重要性，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》为数字中国建设提供了路径指南。在系列中央政策的推动下，地方政府纷纷出台相关政策推进数字政府建设。
在面临相似的宏观制度环境影响下，我们注意到不同地区数字政府政策推进进度存在差异。据清华大学数据治理研究中心《2022数字政府发展指数报告》显示，在数字政府的制度体系建设上，东部地区表现出明显的领先性，同时，数字政府政策在不同地区的推广扩散呈现趋同性与多样性。数字政府政策在不同地域如何扩散？其扩散过程和结果受何种机制影响？目前，政策扩散相关研究主要集中在纵向层级扩散、横向府际学习和内外部竞争等方面。尚未探讨同领域内不同政策的时空扩散模式及过程影响机制的异质性。数字政府哪些政策扩散呈现趋同性，又缘何呈现多样性？其扩散过程和样态差异现象的内在机制值得深入探索。
框架与假设
分析框架
本文一方面在政策扩散研究中引入制度扩散的分析视角和相关理论，探究制度环境中的强制性、模仿性和规范性压力对我国地级市数字政府政策扩散的影响，另一方面致力于发掘形式上政策趋同背后的多样化政策采纳和扩散机制。政策本身属性特征的不同，可能在政策扩散过程与结果的呈现上有所差异。基于此，本文在验证数字政府整体政策扩散动力机制的基础上，深入探讨由于政策属性的不同，数字政府政策在相似宏观制度环境下的扩散过程与结果。作为异质性分析的基础，借鉴已有理论，本文按照政策影响范围将政策区分为全局性政策与局部性政策；以政策所起作用的性质和角度，将其划分为鼓励性政策和限制性政策。两个分类维度交互，则产生全局－限制型、全局－鼓励型、局部－限制型、局部－鼓励型四大类型政策（见图1）。
全局－限制性政策为影响某一领域战略方向的政策，同时规定这一方向发展的行动计划、实施方案等；全局－鼓励性政策即在较大范围内鼓励各相关主体实现某个场域的共同政策目标；局部－限制性政策系涉及部分主体特定业务流程、并规定治理内容与禁止行为的政策；局部－鼓励性政策即鼓励特定主体积极达成具体领域特定目标的政策。根据政策影响范围和作用性质，可将数字政府政策相应区分为战略管理类政策、数据治理类政策、生态场景类政策和政务场景类政策。
研究假设
数字政府政策研究当前聚焦于政策演变特征、政策功能角色、政策议题识别等。其中对数字政府创新扩散的分析侧重实践推广模型、政府跟进策略的研究。如发现纵横府际关系下数字政府创新实践存在辐射式全面推广、象征式局部推广、扩展式局部推广及收束式无推广四种创新扩散路径；“跟进型”政府基于府际竞争度和创新型动力两个维度，识别出“竞争－扩充式”、“学习－在地化”、“吸纳－协调式”和“观望－被动式”四种跟进模式。然而当前对数字政府政策领域研究缺乏长时段政策体系的系统演变分析，对领域内数字政府政策扩散规律及模式认知有限，且对政策差异性扩散机制的研究有限。因此，本文基于制度性趋同理论进一步探究数字政府政策扩散的驱动机制（汇总的分析框架图见图2），并提出三个假设：
H1：地方数字政府政策采纳行为与强制性压力正相关
H2：地方数字政府政策采纳行为与模仿性压力正相关
H3：地方数字政府政策采纳行为与规范性压力正相关
研究设计
本文采用政策扩散研究中广泛应用的事件史分析（Event History Analysis）检验上述假设。事件史分析本质上是一种持续期分析策略，适用于解释个体特征或行为在特定时间点发生变化的原因，最早由贝瑞夫妇介绍并应用于政策创新研究。事件史分析的主流模型包括贝瑞夫妇使用的离散时间模型（Discrete－Time Model）和以Cox比例风险模型（Cox PH Model）为代表的半参数模型。由于Cox 比例风险模型对基线风险函数能做灵活估计，对包含大量依时间变化变量的模型适用度更高。本文以Cox比例风险模型作为实证分析的主体模型，写作以下形式：
其中方程等式左边为城市i 在时间t 发生制度建设的风险 h（i t）与基线风险函数 h（0 t）之比的对数，也即风险比（Hazard Ratio）。右侧为k个解释变量和协变量的线性组合，解释变量包括用于检验前文假设的一系列变量，其系数则为感兴趣的估计量。
数字政府政策体系数据来自清华大学数据治理研究中心课题组组织的“数字政府发展指数”评估，具体变量如表1所示。
数字政府政策扩散模式与特征
时间扩散模式
整体而言，数字政府政策扩散频率随时间推移而加速，符合经典的S型累积分布曲线，采纳相关政策的城市逐年增多后，现趋于饱和。这与我国数字政府建设先后经历信息化、互联网化和数字化发展阶段的现实相符合，。不同类型政策的扩散也与发展阶段的主题变换节奏一致。不同政策类型呈现场景驱动型政策先行、工具－客体型政策转化以及局部－全局型政策扩散模式。总体上符合发展阶段的演变情况：信息化阶段着重推行电子政务建设，互联网化阶段强调互联网与实体经济的融合，数字化阶段注重数字生态全面发展。
空间扩散模式
数字政府诸类型政策在空间维度上呈现区域差序、依行政梯度下降的多元扩散模式。首先，数字政府政策有着鲜明的区域间差序型扩散格局。根据各区域已采纳政策的城市占比，数字政府政策采纳率呈“东部＞中部＞西部”的格局。其次，数字政府政策在不同行政等级城市的扩散表现出阶梯型特征，很可能是地方政府受到城市行政资源限制的结果。
数字政府政策扩散机制：事件史分析
分析结果显示，数字政府政策在地级市的扩散是强制性、模仿性和规范性三大机制共同作用的结果。
强制性机制方面，公众对数字化政府服务的需求与地方政府采纳数字政府政策存在统计显著的正相关关系（表1第1、4列结果），公众需求每提升1个标准差，政府采纳数字政府政策的风险率便提升约21．1％。与此同时，上级政府的政策压力也对地市政府政策采纳行为有明显的积极影响，相比其他城市，省级政府已出台数字政府政策的城市，其采纳数字政府政策的可能性平均要高出约29％。不过省内其他城市的政策采纳情况对特定城市的采纳决策并未明显影响。这表明强制性机制对数字政府政策扩散的驱动主要依靠政府内部行政层级自上而下，以及政府外部来自公众自下而上的两种强制性压力。强制性机制的作用模式呈现突出的“三明治”特点，即地方政府更多是在上下压力的交叠作用下推进了数字政府政策的采纳进程。
模仿性机制对数字政府政策扩散的影响集中表现在目标不确定带来的决策不确定性上。无论是技术水平还是两个环境风险变量，都没有表现出对数字政府政策采纳的显著影响。不过目标不确定性的结果与预期刚好相反：地方政府有关数字政府建设的目标不确定性越低，政府采纳数字政府政策的可能性就越高。目标相对清晰的城市采纳政策的可能性高出其他城市44．3％。这和迪马久和鲍威尔的认识不同，他们认为当目标不甚清晰时，组织更有动力模仿其他组织来消解不确定性，从而加速制度实践的扩散和趋同。我们认为出现这种差异性结果的原因可能有两点：首先，迪马久和鲍威尔的模仿性机制预设了比较强的组织学习动机，这在几乎决定性地影响组织效率的组织结构制度采纳情境里很可能成立，但对数字政府这类政策的采纳情境则可能并不成立。换言之，组织盲目模仿的激励动机不强。其次，数字政府政策的模仿成本主要是专业化的技术成本，其类型区别于组织结构和制度实践，有更高的特征模仿壁垒。这两个原因很可能导致组织面对目标不确定时改变其行为模式，采取更审慎稳健的模仿策略。
规范性机制方面，代表地方规范性力量的数字政府相关专业协会对一般的数字政府政策采纳并未发挥显著的推动作用。但这并不意味着规范性机制在数字政府政策扩散过程中不成立，后文对专业协会与数字政府政策分门别类的检验会进一步验证其作用效果。控制变量方面，城市的经济发展水平、互联网渗透率、经济开放度和行政级别与数字政府政策采纳在不同程度上存在关系，影响着政策在城市间的扩散进程。整体来看，经济更发达、互联网渗透程度更深的城市采纳数字政府政策的可能性显著更高；不过城市行政级别更低的部分普通城市，对数字政府政策的采纳反而相较副省级城市更为积极。城市地理区位方面，控制城市经济发展水平等系列因素后，东、中部城市和西部城市在宽泛的数字政府政策采纳上并不存在明显差别。
此外，本研究还检验了不同政策类型的扩散机制异质性分析，检验了强制性机制、模仿性机制和规范性机制对不同类型政策的影响。详情查看原文。
讨论与结论
本文基于组织分析新制度主义视角，探究了数字政府领域政策扩散的机制，并对其之于地方数字政府建设的影响进行了实证检验。研究发现，数字政府政策在我国地市的扩散呈现出趋同性兼具多样性特征。趋同性主要体现在地方政府在面对相似的制度环境和外部压力时，会选择采纳相似的政策策略和实践，从而使得整体政策形态呈现出一致性，如数字政府领域中服务实际应用的场景性政策先行扩散，涉及深层技术规范变革和制度顶层规划的政策后续推进。而多样性则是指在具体的实施和操作过程中，由于地方政府之间的资源、能力、压力和需求存在差异，从而导致政策的扩散效果存在差异。过去十余年间数字政府政策逐渐扩散，不同属性的政策扩散进度和内在机制呈现异质化。政府对战略管理类政策和政务场景类政策的采纳主要受强制性机制和规范性机制影响；数据治理类政策和生态场景类政策的扩散则主要由模仿性和规范性机制所推动。
组织分析新制度主义学派关于趋同理论的现有实证研究，主要从不同趋同机制在特定实践领域所发挥的作用展开。在验证组织分析新制度主义学派的制度趋同理论时，我们发现，仅从单一的政策实践出发而形成的趋同机制影响结论可能有所偏差，这是因为在扩散过程中，不同的政策实践可能因其独特的属性而受到不同机制的影响。在考察同一领域不同类型政策的扩散过程中，趋同机制对不同属性政策实践的影响不仅具有趋同性影响，亦可产生多样性结果。数字政府政策在我国地级市层面的扩散同时受强制性、模仿性和规范性机制驱动，但具体到政策类型上，四种数字政府政策的扩散机制却呈现出主导机制的不同组合模式。
在理论贡献方面，本文一是深入揭示了我国数字政府政策的扩散规律，指出不同属性政策在地级市层面的时空扩散特征；二是基于政策影响范围与作用性质提出政策属性的类型学及数字政府政策的对应类型，分别从数字政府的战略管理、数据治理、政务场景与生态场景四个维度展开扩散机制的相应分析；三是基于组织社会学新制度主义理论，探究了制度性趋同机制对数字政府政策扩散的趋同性与多样性影响，丰富了对制度性趋同压力形成过程和多样化结果的理论认知。诚然，本文在研究中未关注自上而下的跨级强制、地级市政府间的模仿对象选择及政策扩散后的执行变化等因素，未来将进一步深化对制度压力在数字政府建设中政策影响的作用机制研究。（参考文献略）
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