观点 | 存量土地规划利用的提质与增效

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导读

4月17日，清华同衡学术周详细规划专场举行，论坛主题为“新型城镇化背景下存量土地规划与利用——提质与增效”。在总结清华同衡相关实践的基础上，来自北规院、成都国土局、清华大学、清华同衡等多个机构的6位专家学者，从城市规划、土地管理、社会学、经济、法律等视角出发，围绕存量规划的热点问题展开了深度研讨。

论坛主持人：袁牧：清华同衡规划设计研究院副院长、总规划师恽爽：清华同衡规划设计研究院副院长、详细规划研究中心主任

特邀嘉宾（排名不分先后）：董建华：成都市国土资源局规划处副处长；沈 原：清华大学社会科学学院社会学系教授、系主任；谭纵波：清华大学建筑学院教授，城市规划教研室主任；王建文：北京律师协会房地产法律专业委员会副主任，北京德恒律师事务所高级合伙人；王 引：北京市城市规划设计研究院总规划师；武廷海：清华大学建筑学院教授，建筑与城市研究所副所长

专家观点

话题一：

存量语境下的规划转型

王引：存量土地在国家层面没有一个明确的说法，不同部门的认定标准并不统一。城镇化30年的发展使我们逐渐意识到城市建设不能无休止扩张，城市内部还有大量的用地是需要调整，要改造的。从规划部门来理解存量土地规划利用更类似城市更新。

沈原：过去30年“要地不管人”的高速城镇化已经不可持续了，虽然取得了巨大的成绩但也造成了高度的社会不平等问题。同时以“经营城市”为代表的依靠城镇化获取利益的观念也不可持续了。30年的高速城镇化，在农村造成了村庄空心化，在城市也造成了以“城中村”为代表的五大类社区问题。新型城镇化到了“不得不管人”的阶段，必须转向“人地兼顾”，通过社会治理解决人与社会的问题。

以往城市规划属于工科范畴，重视空间忽视社会和经济；而过去社会学则是仅关注社会经济而不讲空间条件，借着新型城镇化的契机，我们需要推动规划与社会实现真正的学科融合。

谭纵波：在存量规划的时代，规划应回归其职能本身，即社会治理的工具。既看到规划具有引导城市发展的功能，也看到它控制城市开发，管理社会这个功能，规划师要自觉地承担起这个责任来。

王建文：随着社会的发展，公众的公民意识越来越强，在利益面前，体制与公众的博弈日趋常态化，局部的博弈演化为冲突。规划师作为独立第三方，应当充分发挥自身的专业技能和才智，努力为利益博弈的各方，提供实现多方平衡的方式和方法。

武廷海：规划是社会治理的工具，在新的形势下，规划要更多地结合社会、市场机制，寻找新出路。

话题二：

存量土地规划利用的困境与难点

董建华：作为一个西部城市，成都尚处于发展阶段，仍需要一定程度的空间扩张精细化集约扩展与节约型存量挖潜并存。从市域范围层次，农村集体建设用地是主要的存量土地，通过城乡建设用地增减挂钩，盘活农村集体建设用地，既是存量土地规划的重要工作，也是成都解决城市化过程中建设用地指标不足的选择之一。

王引：农村集体土地的流转涉及到国家根本体制和失地农民的生活保障问题，是我国土地制度改革中的一个核心难题，需要解决法律法规、补偿标准、监督机制等一系列问题。

武廷海：存量土地规划利用与土地资源有直接的关系，但是在资本逻辑下，问题的关键不是土地，而是参与资本循环的空间，包括土地及其附着物。

王建文：按中国的现行法律，房地合一是法定，权利不可分离，这导致集体土地上的各类改造和建设项目中，即使各方采取种种变通方式（包括地方政府的各种变通政策），在法律上仍然缺乏合法性，面临较大的制度风险，也使社会资本对农村土地市场望而却步。2015年2月27日全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，对农村集体土地进行试点探索，借助此次调整，试点地区可以进行合法的政策创新探索，这是很大的进步。

资金是存量更新中最核心的问题，资本是逐利的，但资本首先是避险，然后才是逐利，即资本对获利合法性的要求，往往比地方政府和相关土地的当事人要求更高。而现有的存量政策变化较多，多数缺乏合法性基础，对于资本的风险太大，无法有效驱动资本介入。

董建华：土地资源转化为资本是正确的方向，符合市场经济规律。目前对于土地财政的诟病，我认为问题在于利益分配机制的重建，对于推动工厂企业及旧城更新改造至关重要，这是政府部门应该认真研究的政策内容。

在中心城区，成都通过用地集约节约评估，选择了一些存量土地相对集中、有迫切改造需求的地区优先进行存量土地再开发利用。比如东郊老工业基地改造、城北莲花池小商品市场等，通过政策创新来进行低效工业用地和商业用地的更新利用。但从实践来看，引入社会资本进行城市更新改造，在现阶段仍然存在较多的政策制约，对社会资金参与的积极性形成阻碍。

王引：面对产业更新改造问题，从政府的角度来看，正在逐渐从在过去以成本为导向转变为以综合价值为导向。在更新改造的过程中，政府减少对土地交易环节获益收入的依赖，将对推动这类项目的改造、保护文化遗产起到极大的作用。

话题三：

存量土地规划利用中的规划价值观

沈原：农村的城镇化不能完全照搬城市的模式和方法，需要维持自身的文化特征。

对于城市更新中涉及的历史遗存，不能全部采用博物馆式的保存方法，而需要将它融入老百姓的生活之中。

王引：面对城中村改造的问题，不能急于求成，盲目一刀切，过于冒进地改造上楼并不可取。城中村反映出来的是农村城镇化过程中的制度缺失。解决老百姓的就业、收入、生活才是核心的问题。

在新的发展形势下，面对更新类项目，规划应该重点关注底线保障，对基础公共服务设施应该进行严格控制，与此同时应该充分尊重市场的作用和公众的选择。

谭纵波：规划应该做好底线控制，为城市的基本公共服务流出足够空间，一是提供最基本的生活服务保障设施，第二个就是保障一个最基本的生活环境质量，比如最基本的日照、采光、通风、防火、垃圾处理、给水排水等。

董建华：规划师应守住社会公共设施的底线，做好历史文化保护文章，保护存量土地开发中各方利益。

武廷海：新常态背景下规划要发生改变，规划工作者要适应发展目标与预期速度的变化，对于存量更新类的项目不可能追求以前短期高收益的目标。如果说以往增量土地规划首先要研究的是土地的承载力，那么存量规划工作首先应关注存量空间的价值的评估与挖掘。

沈原：并不是所有的城镇化行为都要交给市场，新自由主义会产生新的社会问题，市场与政府如何划分职权范围，需要具体问题具体分析。历史证明市场不是万能的，规划师应发挥更大的作用，应成为政府和公众的一个中间的渠道，把两边的利益结合起来。

本内容由清华同衡根据发言速记整理，未经专家审阅。

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