城市设计的“底线”是什么？

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作者：田宝江，同济大学建筑与城市规划学院 副教授 硕士研究生导师

本文原载于 @城规田宝江 微博，感谢田宝江老师授权发布。

在同济大学举办的第四届金经昌中国青年规划师创新论坛上，东南大学段进教授针对城市设计旨在“保住底线”而非“最高期望”的观点，提出了这样的问题：“城市设计要保的这个底线到底如何判定？即确定这个底线的标准是什么？如何判断如果突破了这个底线城市空间质量就一定变坏？”

我把这个问题发布到微博上，引起了众多网友广泛的讨论。大家的看法归纳起来主要有三类。
一种认为这个底线根本不存在，城市设计只是保证在现有的基础上不要变得更糟；另一种认为这个底线不能度量和量化，只是一种长期的积累和人们的共识；第三种观点认为这个问题本身就是个伪命题。

关于这个问题，同济大学建筑城规学院庄宇教授评价道：“一针见血的问题，直击城市设计的设计观和管理观”。
要谈城市设计的底线问题，我想有必要厘清城市设计的几个关键问题，对这些问题有了清晰的认识，再来看底线的问题可能就会容易很多。

首先，城市设计到底是一种设计技术还是一种管理手段？
我们知道，城市开发控制可以分为规划控制和设计控制两种，规划控制注重土地开发“功能的合理性”，而设计控制更加注重“形态的和谐性”。
城市设计控制城市空间形态、提高空间质量的主要作用范围是城市的公共价值领域（Public Realm），不仅包括公共空间本身，也包括对其品质具有影响的各种建筑物（建筑界面等）。而对于私人领域，除非是在对公共利益有重大影响的地段（如历史文化风貌地段），城市设计是无权干预的。
城市设计进行公共干预的方式有两种类型，一种是形态型（Physical intervention），是作为结果（Result）的城市设计，它直接提供空间形态的最终设计结果，甚至可以按照方案建设实施（如卢济威教授的上海静安寺下沉广场城市设计，已经按照城市设计方案建成），这类城市设计体现为设计技术；
另一种是管制型（Regulatory intervention），是作为过程（Process）的城市设计，并不提供最终的形态设计成果，而是通过政策、设计导则等控制和引导形态的生成。其所采取的方式是在建设过程中，建立一种协商的机制和平台，平衡相关利益各方的诉求。从这个意义上说，城市设计也可以作为一种公共管理的手段，管理的主要参考依据就是城市设计的导则（包括文件和图则等）。
而城市设计导则又分为规定性和绩效性两类，规定性导则是指为了达到设计目标所应采取的具体设计手段（如为了保持地方特色，规定建筑底层要采用骑楼的形式）；绩效性导则只是提出要达到设计目标的绩效标准，并不规定具体的设计手段（如提出要保持该地区的风貌特色的要求，并不一定要求做成骑楼，某个项目在底层做成了外廊，并未做骑楼，但总体风格还是统一的，城市设计在一般情况下也会认可这种做法）。
综上可知，城市设计既可以是一种设计技术，也可以作为一种管理手段，具有技术与管理的双重属性。

第二，城市设计的事权：干预的边界在哪里？
城市设计作为管理城市空间的手段，其干预的边界在哪里？哪些可以管？哪些不可以管？要做到在政治上可行，则必须要具有“合法性”，这就要求城市设计的控制要素和控制要求必须是广大公众所认可的公共价值范畴，即为了保障公共利益不受侵犯（关于公共利益和公共价值的概念过于复杂，在此不深入展开）。公共利益有基本的底线，比如人均绿地指标规定的就是下限，不能更少，如出门500米要有公共绿地等要求，当然，在满足了基本要求（底线）的基础上，如果还能增加那当然更好，但现实中往往受到经济性等方面的限制，甚至底线也往往被突破（如侵占绿地等）。因此，从这个意义上说，城市设计的作用在于确保底线的基础上，向“更高的期望”去努力。

第三，对于不同的城市地区，城市设计控制的方式是一样的吗？
在谈论城市设计“底线”的问题时，往往这个问题被忽略了。城市设计针对不同的城市地区，通常采用不同的控制策略和手段。对于城市的重点地段，城市设计应重点控制，追求“更高期望”的空间效果。如上海市城市规划管理技术规定中就规定了城市历史文化地段、城市滨水地区、城市重要公共中心等五种重点地段，对这些地区除了制定普适图则外，必须制定附加图则，即明确城市设计的各项要求，如廊道、地标、界面控制、贴线率等等，而对于城市的一般地区（这类地区往往占城市的绝大部分），则采取确保底线的做法，即只要保证基本的公共空间和公共价值不受到侵害。为此，对于一般地区，在管理方式上往往采用规定性的指标，不能突破，如建筑限高、建筑后退等（往往与控规相结合）；而对于城市重点地区，在满足基本要求的基础上，力求空间质量更佳，对建筑形式、风格、色彩等提出更高的要求，但在管理上往往采用引导性的指标，采用沟通、激励（容积率奖励、开发权转让等）的方式达成设计目标。

综上所述，我认为，关于城市设计的底线，就是明确城市设计的属性，既是设计技术，也是管理手段。在管理、干预城市空间生产时，其事权范围只能是城市的公共价值领域，保障基本的公共利益和价值就是城市设计要确保的底线。这个底线有时可以度量（比如保证公共空间的日照时间等），而大多数情况下难以定量度量，这就需要广大公众对相关问题的共识和对历史积累的尊重。另一方面，城市设计作用的地区也是有区别的，对于城市一般地区，城市设计在价值取向上在于确保底线，以保证公共利益；对于城市的重点地区，则应在保障底线的基础上，追求更高的理想。另一方面，由于城市设计控制往往涉及到美学、心理感受等难以量化、也难以绝对统一的要素，因此城市设计较多地采用绩效性指标，在设计评议（包括专家评审方式）中一定程度的行政解释（设计方案是否达到设计目标）是不可避免的。因此，在规划管理方和开发申请方之间需要建立有效的沟通和磋商机制，使双方对于达到城市设计目标可能采取的具体手段达成共识。
（本文借鉴了唐子来教授在本次论坛上所做的《新常态 新应对——城市设计和规划控制的再认识》主题演讲的主要观点，在此表示感谢！）

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