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城市群：让区域发展1+1＞2
日前，备受关注的《长江三角洲城市群发展规划》正式公布。在此之前，国家发展改革委已经先后批复成渝城市群、哈长城市群等发展规划，并明确了相关发展任务。“十三五”期间，加快城市群建设发展，已经成为我国优化城镇化布局和形态的重要举措之一。
专家表示，经过改革开放以来近40年的发展，我国单个城市的独立发展能力越来越有限，而城市群能够产生“一加一大于二”的协同效应。因此，城市群将成为打破非均衡发展格局、促进区域协同发展的新载体。
“十三五”期间，我国将加快城市群建设发展，在东部、中西部、东北等地区打造一批城市群，形成更多支撑区域发展的增长极。
根据“十三五”规划，我国将优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平；培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极；促进以拉萨为中心、以喀什为中心的城市圈发展。
“打造城市群是发展新型城镇化的应有之义。”国家治理协同创新中心研究员杨枝煌表示，新型城镇化是以人为本的城镇化，这就要求在某一区域内实现共同发展，逐步消除地区之间的发展差距。这就需要通过新的整体发展战略来推动地区的共同富裕和共同发展。
杨枝煌说，通过城市群的打造，也有利于促进地区之间的互联互通，实现共享发展；同时，使不同城市群承接不同发展功能，促进合理分工。例如，京津冀世界级城市群可以承担基础科研功能，长三角世界级城市群可以承担科技孵化功能，珠三角世界级城市群可以承担制造业现代化功能。
杨枝煌表示，在城市群的建设中，相关发展规划已经明确了每个城市群的功能定位，而且每个城市群的资源、人才、地理位置等禀赋不同，也客观要求每个城市群根据自身优势推动新一轮发展；从城市群内部看，各个城市的发展定位也各不相同，因此，城市群的建设也有助于解决城镇化过程中“千城一面”的问题。
中国科学院可持续发展研究中心主任樊杰撰文指出，当前，我国适宜城镇化的国土空间极为有限，而已经形成的人口和城镇沿河谷海岸的带状集中以及围绕交通节点枢纽的组团式集聚，客观上为未来我国继续以城市群作为推进城镇化的主体形态奠定了基础。因此，把城市群作为主体形态是符合我国资源环境承载能力基本特征的。
中国社科院城市发展与环境研究中心城市与区域管理研究室主任盛广耀认为，在经济下行、投资乏力的新形势下，单个城市独立发展的能力越来越有限，城市群能够产生“一加一大于二”的协同效应。
从已经公布的城市群发展规划看，各个城市群在发展规划中均有明确的“领头羊”城市，并赋予了“领头羊”城市清晰的发展定位。
例如，《长江三角洲城市群发展规划》囊括了上海市、江苏省、浙江省、安徽省，明确了要以上海建设全球城市为引领，联手打造具有全球影响力的世界级城市群。
《成渝城市群发展规划》明确要强化重庆、成都辐射带动作用为基础，以创新驱动、保护生态环境和夯实产业基础为支撑，建设引领西部开发开放的城市群，形成大中小城市和小城镇协同发展格局。
《哈长城市群发展规划》则主要以哈尔滨、长春两个省会城市为核心，辐射黑龙江、吉林两省的吉林、大庆、齐齐哈尔等多个城市，构建“双核一轴两带”的城市群空间格局。
杨枝煌表示，从国内外经济发展的历史经验看，城市群发展有明显的雁阵发展序列，换言之，经济起飞有一定的梯度更替和领头雁示范带动效应。发挥中心城市的引领作用，首先必须充分认识自身禀赋，扬长避短，坚定发展方向；其次必须建立双中心互动机制，实现合理分工，相互促进。
有关专家表示，在打造城市群的过程中，除了明确“领头羊”城市地位，关键要围绕城市群的发展定位，对内部各城市进行更加明确的功能定位。
樊杰认为，城市群不只是以中心城市为核心、空间上集中分布的一群城市，而更重要的是强调城市群在城镇功能定位和产业经济发展方面能够合作共赢、在公共服务和基础设施体系建设方面能够共建共享，在资源开发利用和生态环境建设方面能够统筹协调。
专家建议，一方面，要充分发挥不同城市的独特优势和现有发展基础，促进分工专业化和发展的协调性；另一方面，也要避免相邻城市在产业发展、功能定位等方面的同质化竞争，使不同城市的发展少一些趋同性，多一些互补性。
“十三五”规划提出，要建立健全城市群发展协调机制，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动，实现城市群一体化高效发展。
“建立健全协调机制，可以优化资源配置，特别是把某种资源配置到更需要的地方，把资源配置到能够产生更高成效的地方。”杨枝煌分析说，建立健全协调机制，就是要避免地方保护主义，使各地能够充分发挥各自优势，既实现相互促进，又实现共同发展。
杨枝煌还表示，协调不仅是政府层面的协调，还有政府与企业之间的协调，还有企业之间的协调。协调机制发挥联动作用，应该按照五大发展理念的要求，充分调研企业意愿，充分论证城市之间的比较优势、竞争优势，推动产业布局、产能合作、产业输出。
有关专家认为，在城市群发展中，实现基础设施互联互通是基础，也是十分关键的环节，关系到城市群内部能否实现产业协调发展。因此，在城市群建设中，必须围绕提高综合保障和支撑能力，统筹推进城市群基础设施建设，提升互联互通和现代化水平，为资源优化配置提供基础性支撑。
从产业协调发展的角度看，杨枝煌建议，必须按照规划的布局，持续推进各区域之间的产业对接协作，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制。
“全面深化改革也同样是我国以城市群为主体形态推进城镇化的根本动力。”樊杰说，当前，要注重发挥城市群规划的作用，通过发展战略指引、功能定位约束、开发强度管制等手段，实现城市群的可持续发展。
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