声音｜对城市设计“制度与创新”的回应

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引言：

刚刚过去的中国城市规划学会城市设计学术委员会2016年会以“制度和创新”为题展开了讨论。这是中国城市设计的真问题，城市设计创新是无形还是需要有界？城市设计实效是靠制度还是创新？记者就“制度”和“创新”相关话题现场采访了部分参会者，他们从各自立场出发，表达了对城市设计制度和创新的看法。

“制度和创新”是一个将一直伴随中国城市设计工作进展的持续性话题，本次访谈内容只是部分专家、学者和青年规划师的思考，不尽全面，不妨我们将这次访谈当成对城市设计“制度和创新”持续性讨论的引线，以此引发大家的关注和讨论。

朱子瑜

中国城市规划设计研究院副总规划师

城市设计学术委员会主任委员

南京是我国比较早建立城市设计制度保证城市设计实施的城市之一，进行了许多创新的探索，积累了相当多经验，也取得了很好的效果。在南京召开以“制度与创新”为主题的城市设计年会，让参会的委员能看见、能听见、能读到这些信息，也能引起思考和讨论，更重要的是有利于为住建部关于建立城市设计制度提供有价值的“南京范例”，让制度和创新之间的关系更符合我国城市设计的规律。

邓东

中国城市规划设计研究院城市规划设计所所长

城市设计学术委员会秘书长

在南京开始讨论这个题目非常好。制度的讨论是一个开始，但是也是一直以来存在的真正问题，如果通过城市设计响应国家中央城市工作会议，重要是在传统的城市规划领域必须进行改革创新，设计需要不断地创新，制度也需要创新。

城市设计影响城市公共环境品质，城市公共环境品质直接影响人们的日常生活。而实际中，强调实施性的城市设计落实度很低。在城市规划的改革中，城市设计制度能发挥很大的作用，直接牵扯到公共环境的品质。在这个过程中，必然和现有体制机制有冲突，如何去整合也是创新之处。关于“制度与创新”目前存在三大鸿沟，包括1）设计决策的缺失：原来更多的是行政决策，缺设计决策，设计决策的缺失是因为没有建立相关制度。2）体系环节的缺乏：规划审批体系、建筑审批体系都很健全，缺乏把两者建立连接的体系和赋予城市设计法定的事权。城市设计审议制度必须加强和确认。这是目前中国规划体系急需完善建构的环节。3）社会观念的缺失：对城市社会的认识，不只是技术层面，更多是社会层面、或是互动层面。城市设计者应该拥有丰富的学识，应该是综合性整合的平台搭建者，也是一个实际的领头人或者召集人。

吕斌

北京大学城市与环境学院系主任、博士生导师

城市设计学术委员会副主任委员

这次学术委员会年会的主题非常好，关于城市设计制度的构建和创新。在快速城市化和城市快速发展的大背景下，取得了很多成就，同时也有很多问题。大家从各个方面找原因。

其中一个方面还是觉得空间机理和空间秩序不理想。有城市规划法、有法定规划，建筑也有很严格的一套体系，为什么还形成这些问题。原因大家就找到了，就是缺城市设计环节。

从这个意义上讲，大家对城市设计的重要性、必要性，以及地位从上到下有一个非常高的认识。以前也有城市设计，为什么城市设计没有发挥到理想的职能和绩效，还是跟城市设计的制度化，特别是在城市规划体系中的地位有密切关系。从这个意义上讲，我非常赞同，积极主张在城市规划体系中确立城市设计的地位。

但是从城市规划管理的角度，城市设计为了确立它的地位，要确立它的法的地位，甚至我赞同要立法。但是立法并不是说给城市设计立法，而是说在城市规划体系中给它一个地位。城市设计的制度构建，确定一定的法定地位，或者是比较严格的，管理意义上的地位，应该注意的是，城市规划管理是为了构建一个理想的空间秩序。城市设计有不同层面和不同阶段的城市设计，这些不同层面、不同阶段的城市设计不一样，比如建筑师做的关城市设计注形体设计。从规划管理、建立制度的角度，我建议能够规定跟城市空间关系相关的城市设计内容上下功夫。

关于制度建设有几个层面，我个人看法是，首先应该确定责任，什么样的空间在什么阶段应该必须做，而不是仁者见仁，智者见智，或者说设计师自娱自乐，或者是精英们非常热心。必须要确定责任，哪些空间必须做，甚至要规定做什么样的城市设计。

其次，还有一个非常重要的环节，城市设计的好和坏，在管理上必须要有个把握和判断。判断或评估城市设计的好坏相对来说比较难，我比较主张城市设立类似英国的专家委员会的制度。

第三，城市设计是城市空间秩序的构建，也是空间的营造。关于空间营造部分是需要不断创新的设计，对设计立法有一定难度。作为规划设计、研究单位、院校，可以在设计方法上做一些研究推广，在管理层面上国家希望能够基于空间秩序建立制度是可以理解的。如果要建立制度，城市设计的方法、体系、管理、审核体系、实施评估都要有一些创新。实施评估在英国有一个很好的制度，我们一定程度可以参照，是从国家层面定的。中国很大，希望不同地域和不同层级的政府，通过评估来判断做的好还是不好，是否要修改，这个制度特别重要。

段进

东南大学建筑学院副院长、博士生导师

学会常务理事、城市设计学术委员会副主任委员

现在城市设计受到广泛重视，并不代表以前没有城市设计，以前的城市设计为什么在实践当中没有发挥很好的作用，我认为它跟城乡规划定的体制衔接，以及在管理中的法定地位缺失有关。城市设计需要有一个好的制度支撑，只有进入到制度的体系才能更好的发挥作用。但这个制度不能用原来的城市规划制度替代，需要我们去研究和创新。这就是本次年会选择“制度与创新”为题目的原因。

王引

北京城市规划设计研究院副总规划师

城市设计学术委员会副主任委员

城市设计在国家的城市管理体系中需要有它的地位，与城乡规划法衔接。尽管目前业内还对法定城市设计有各种各样的想法和争鸣，但是如果说得不到政府部门和行政管理体系的认可，在实操层面就得不到保证，所以拥有法定制度的地位非常重要。我国城乡规划的内容仍在不断深化和完善，城市设计作为其辅助的工作内容，要有许多创新，创新需要关注与城乡规划管理的有效衔接，增加有效的实操内容。

袁牧

北京清华同衡规划设计研究院副院长、总规划师

城市设计学术委员会副主任委员

城市规划早已经制度化了，城市设计没有制度化，没有制度化是它的优势不是劣势。但现在大家努力在做一件事，想把城市设计制度化，这个不见得是好事，当然我们也不敢说这就是坏事。无论是制度化还是不制度化，创新才是最重要的一点，城市设计这个概念发展到今天一直都在创新。60年代开始增加社会学、人文学、实施管理、公共政策等内容，创新伴随着社会进步。城市设计最终结果不见得是一个简单的空间设计，更多的是面向真正实现城市空间理想，面向整个政府如何管控，或者说我们想的不只是管控，而是实现一个社会共同的空间价值体系和价值目标的过程，这是城市设计真正要做的工作。这是有关城市设计创新和制度的认识基础。

孙一民

华南理工大学建筑学院副院长

从我自己城市设计实践的经验来看，现有的规划体系有好多不理想的地方，但已经相对完善了，现在做的城市设计是在这个规划制度框架下的设计协调工作，称为“地区城市总设计师”，这算是制度创新的内容之一。“总设计师”的协调作用，在过程中，一是我们编制了城市设计，还有一个五年期帮他实施。我们是有创新的，但是那个创新并没有说现有的制度一定要取消掉哪些，现在实际上是等不及，那一边马上就要管控、马上就要报批。在做的过程中，观念肯定有很多要变化，在现有的体制下，同样的操作规程下，转变观念就有可能达到制度创新。

有真正完整的制度，还可以创新，当然是好事，但等不及的情况下转观念就很重要，现在一说就是要管制，好像原来的规划管制不够，又要一个城市设计再来管制。我觉得不是那样的概念，包括我们现在做的，实际上实施过程中，我们是在有导则的情况下怎么样弹性的调整管制。而管制最主要是想要创新，那个创新不是制度的创新，是结果可以创新。

这题目很好，但是题目往下能展开的东西很多，并不是说现在说得多的就是好的创新，还有很多创新是在具体运行时及时地修正，要培养一些管理实践中出现的、解决问题的有效方法的习惯，那是值得关注的创新点。

徐苏宁

哈尔滨工业大学建筑学院教授、博士生导师

城市设计学术委员会副主任委员

之前一直都在讨论、在争论，是到了城市设计有一定规矩并设立制度的时候，这个事是宜早不宜迟。我认为设立制度需要注意以下两个方面的问题，首先是城市设计和现有体制规划的关系，还是要让它能涵盖。现在争论的点，一是法定不法定的问题，二是城市设计能不能管得了现有规划的事情，规章制度，或者出的基本规定、管理办法，应该在这方面说清楚，城市设计和城市规划是什么关系。第二，也不要都在城市规划的圈子里，因为城市设计更多的还需要建筑师，景观设计师一起参与。城市设计的基本规定或者管理办法，能不能在某个角度或者一定程度上，让他们也知道，城市设计规定不只给规划圈的人定，所有涉及到城市设计的人，包括建筑师也应该积极参与，他们也要懂这个规定，懂这个管理办法，这样做会更全面一点。

现在来看，第一是自己圈子的人在说这个事，其他人都不积极，包括建筑师们都不积极。第二，圈子里，大家更多的是在争论要不要设立，现在不是争论的时候，应该马上把这个事决定下来，至于细节以后可以慢慢的讨论，现在是首先给它法定地位，把规矩立起来，规章制度立起来，这就好办了。

黄文亮

华汇环境规划设计顾问有限公司总监

谈制度创新，应该先要搞清楚城市设计到底要干什么，很多人想城市怎么做的美，做的好。但是今天面临的，一是可持续发展的问题，二是文化承传的问题，三是社会和谐的问题。四是个人人性满足的问题。

有这么多问题，如果要在这些上有共性，牵涉的东西千头万绪，很难出来一个统一的制度。而且社会问题不断在变动，或许有个制度是应该的，但这个制度不应该妨碍创新，不应该妨碍不断调整自己解决社会上该有的问题。

我记得爱因斯坦说，如果你想要把你的问题解决掉，但还是用形成这些问题的思维想办法尝试解决这些问题，基本上是不可能的。所以必须跳出过去的思维，看看现在的问题怎么办。

包括房价越来越高，一般老百姓买不起，也直接造成劳动力成本升高，国家在产业上的竞争优势，或者城市间竞争的优势有损失。这些事情有很多是城市设计空间安排，或者实施的开发制度上可以解决的。

要更宏观的考虑这个问题，不要只是把城市设计当成美好城市，或者对空间、风貌的改变来看，每个地方要解决的问题不太一样。最根本的事情是，在符合公共利益，大家一致愿景和解决问题的利益之上，来讨论每个地方的制度该怎么调整。

这是我个人的看法，中央或许应该让地方，能够根据各自的问题来设计自己的制度。

匡晓明

上海同济大学城市规划设计研究院副院长

《城市中国》杂志总编辑

第一，制度很重要，我是坚决支持有一个制度。因为顶层设计是整个规划体系中的一个重要环节，如果没有很好的顶层设计，规划还是解决不了历史上存在的问题。制度要有多样性考虑，也要有总体性考虑。“总体性”就是要有一个通则，让所有城市能够有一个基本的执行法则。因为中国国土范围非常大，东西南北城市差异很大，建议不要对不同城市的限制太多。

第二，创新更重要。城市设计本身就是一个创新的工作，所以城市设计要鼓励创新。首先是传承中华传统文化，还有世界的城市发展经验。要发挥设计的作用，为这个时代留下精品，要为后人再创造历史文化遗产。当然我们做的东西不一定都是遗产，但是一定要在我们手上要创造一些遗产。

李和平

学会山地城乡规划学术委员会秘书长，重庆大学建筑城规学院副院长、博士生导师

“制度和创新”作为年会的主题非常好，刚好契合国家目前城市设计在全国推广的关键时机，最核心的问题还是建立制度，从制度上进行创新，从这方面推动全国城市设计工作开展。制度创新是当前国家城市设计工作非常重要的环节和非常重要的工作，制度的创新，更加关键，比理论方法的创新更重要。

洪亮平

华中科技大学建筑与城市规划学院副院长、博士生导师

城市设计学术委员会年会的选题非常及时、也具有针对性，目前从住建部到各个省市都在推进城市设计的工作，推进城市设计工作开展，最根本问题是制度设计。城市设计制度目前在一个初创阶段，要先建立制度，在制度执行过程中，结合各地方的实践和经验，对原有制度进行改进或者在地方上进行创新。

吴强

安徽建筑大学副教授

安徽建苑城市规划研究院副院长

城市设计需要制度建设，但是在什么层面，什么范围，不是一概而论的。城市设计不能把所有城市问题都包了，重要的是应该解决好城市设计与城市规划、建筑之间的关系，厘清哪些是城市规划的问题，或者是城市设计的问题？

从创新的高度上来看城市设计，首先要解决城市设计的学科问题。不能规划也在做，建筑也在做，看似好像很综合，很融合，但实际上自己没有一个着力点。其次，要培养城市设计师，从大学阶段，或者研究生阶段，从建筑和规划两个层面综合去培养。不能再分离，或者是一种杂糅的状态。

刘宛

清华大学建筑学院城市规划系副教授

这个时候提制度是非常必要的，而创新也是非常好的讲法。以往的城市设计对应于城市规划的编制体系，总体城市设计、分区城市设计到地段城市设计，和总规、控详和修详分别对应。

如果把新的制度将城市设计变成每个编制体系里面加一张图，它的有效性是不是还能够发挥出来。

仅仅让编制体系里面增加出一个层次，加出一张图来，原来总规编制办法所规定的那些图以外，再多出一个城市设计的图，这个必要性大不大，有效性大不大？

以前城市设计之所以能够发挥很好的作用，很大程度上是有一个比较灵活的创作空间。一旦纳入到这样一个体系，给它规定过于严格、过死。成果的办法和内容，会不会反而对它的活跃性、本身的创造性造成制约。

李昊

西安建筑科技大学建筑学院副院长

今年的题目，比较好的应对了中央城市工作会议的精神，在我来看，制度和创新还是不太一样。制度是要把这个事情变得规范化，而创新，按照以往做城市设计的发现，它反倒会有很大的弹性。把它变得规范化，和弹性之间，稍微有点别扭，制度一旦规定后会变得刻板。目前，中国来讲，如果谈现在的发展，有时候太过规范化实施的结果不见得理想或如愿。

今天中国的千城一面，有的时候是制度性缺陷造成的千城一面。制度是要谈，但是谈到什么程度，还得有个边界。

我觉得更多是要谈一些创新，今天到底怎么去理解城市设计，不是今天才开始做城市设计，改革开放以来做了30多年了，做完之后越做城市越一样。城市化其实有很大的差异性，我们怎么能对差异性有真实全面的把握。

我的个人观点是，自下而上的方式需要得到足够重视，而不要全部是自上而下的方式。很多西方城市，中世纪的城市，基本上都是自下而上的。今天这种生产方式、技术方式会不太一样，但是在制度和创新两端都要去把握一下，制度的点是在哪个方面发挥作用，而创新那个点所要倡导的价值观念是怎样。

陈振宇

中国城市规划设计研究院城市设计分院副院长

我认为制度和创新，这两件事就是一件事。为什么要把这两件事放到一起来说。是因为城市设计在很长一段时间内缺乏一个制度建设，对原有规划体系进行创新，或者是城市设计这个体系进行创新，那么制度建设可能是创新的第一步。

从城市设计制度建立上来说，我们也应该一步一步走。在过去很长时间以来，大家都在讨论这个事情，没有人说不需要制度，但是制度到底是走到什么样的程度，以什么样的形式出现，以什么样的力量出现，以什么样的方式出现，这个是大家争论不休的事，但是没有人说不需要一个制度。

城市设计从根上讲是一个方法，这个方法本身就不应该具像成具体的形象空间设计，空间设计只是一部分内容，但是我们把很多其它东西抛掉了。比如，今天我们看世界五城市对比展览的时候，在大巴黎、大伦敦的设计过程中，我们看大图纸的时候会发现，它到底是城市设计还是城市规划，这个概念是模糊的。

我们国家在自己的发展过程中，也有国家制度建设的一些特征，当中可能把城市设计原来的东西人为分成两块，分成形象空间设计和制度设计。事实上，从一开始，城市设计就是制度设计、空间设计和政策设计一体的工作行为。

从创新来看，也是对城市设计本身的回归，回归到城市设计最开始，最本原需要做的一个事情。今天开这个会，现在有两个核心文件，一个是管理办法，一个是技术管理规定，这两个也仅仅是第一步，不要指望这两个文件把所有城市设计制度建设问题全部解决了，这个远远没有做到。

从这两个文件推出后，我们是真正做了城市设计的第一步。这一步不管做的是不是有人觉得它不对，但是这一步必须要走出去，如果不走出这一步，制度不建立，永远不知道对不对，永远也不知道以后该怎么走，所以我觉得这是非常重要的。

制度建设和创新，相比于在技术层面的创新来说，可能制度层面的创新对现在的意义更大一点。

卓伟德

青年规划师

过去做过很多城市设计，由于没有确立其法定地位的相关制度，大都可以热闹一番，如何实施却一直都是问题，现在确实需要解决“立章”的问题，让每一次城市设计的用心都可以发挥积极的作用。

与设立制度相比更重要的是需要创新，有制度，是创新，我说的创新更是指向中外古今历史经验教训学习借鉴的基础上的观念和方法的创新，这次观读的柏林、纽约、伦敦、芝加哥和南京五城市百年城市设计比较展，就是创新很好的基础。

刘迪

青年规划师

这个制度到底是方法编制上的制度，还是实施管理上的制度。假如是方法编制上的制度，就参照城市总体规划和城市控制性详细规划探讨，可以把它的条文按照编制程序逐一写出来。但是核心的问题是“变”或“不变”，很多好的城市设计恰恰是因为方法多变，才能够适应时代变化要求，所以它的方法能不停的变化。

我们之前在城市发展阶段中有很多新城建设，那个时候强调的是城市空间的架构、城市特色的打造。但现在我们发现，我们的城市空间，发展的目标改变了，现在做的很多规划和设计全都是在做存量规划，这个时候方法就又变了。现在做的很多是城市的双修，这个时候按照原来方法做，很多落不下去，二是这种方法根本不适应现在发展的条件。在这样的情况下，谈城市设计制度，要不要把这些东西写进去。就像现在反思城市总规，它要改变，恰恰是因为原来有这样的制度去约束和限定。

如果是基于实施管理的制度，我会有这样的担心，城市设计制度一旦向法定方向走过去，未来会不会成为限制城市规划方法和城市设计发展的一个紧箍咒，有没有这样的可能。如果不是按照把城市设计作为参照法定规划的制度，能不能探讨一种制度下分类别的城市设计，提出一种叫城市设计制度，在某一个层次上是法定的，但其它层面上还是允许有很大弹性和发展空间，改个名字，比如叫“都市设计”，就是非法定的。

有一些专项性的城市设计，不列入法定的，针对要嵌入控规、嵌入总规专题的，这些可能要列入法定。会不会出现两条腿走路，两根线，一根线是法定的，在控规总规里就要走法定的，另一根线就是为了适应城市发展，城市化过程中不停发展变化的新问题，编制专向性、弹性的城市设计。

李长春

青年规划师

作为一名年轻的规划设计从业者，我对“制度与创新”的理解是希望城市设计能够更有利于对建筑的具体实施，包括一个地块、一个重点片区的建筑组群空间的形成，提供一些更有方向性、更有实际操作实施性的具体导则性要求。让规划中的一些想法，可以具体落实到建筑空间，真正影响到人们的生活，和大众对生活空间的希望。 

*中国城市规划学会城市设计学术委员会供稿

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