政策｜国土资源部介绍《全国国土规划纲要（2016-2030年）》有关情况

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编者按

国务院新闻办公室于2017年2月9日（星期四）上午10时在国务院新闻办新闻发布厅举行新闻发布会，请国土资源部部长姜大明、副部长赵龙和发展改革委有关负责同志解读《全国国土规划纲要（2016-2030年）》有关情况，并答记者问。

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《纲要》确立“三位一体”总体格局

姜大明表示，《纲要》是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，规划范围涵盖我国全部陆域和海域国土（本次规划暂未含港澳台地区），对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用。

国土是生态文明建设的空间载体和空间规划的物质基础。改革开放以来，我国国土空间开发利用取得了举世瞩目的成就，以相对紧缺的资源赋存支撑了长达30多年的高速增长。当前我国已经进入全面建成小康社会决胜阶段，经济发展进入了新常态，供给侧结构性改革正在加快推进，国土开发和保护面临着许多新情况、新矛盾和新挑战，比如一些地方出现了国土空间开发失衡、环境污染严重、资源约束趋紧、生态系统退化等问题。

姜大明表示，《纲要》是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，规划范围涵盖我国全部陆域和海域国土（本次规划暂未含港澳台地区），对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用。

《纲要》贯彻落实党中央治国理政新理念新思想新战略，按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局要求，对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署和统筹安排。《纲要》的编制实施，有利于优化国土空间开发格局，提高综合国力和竞争力；有利于推进城乡区域协调发展，提升国土开发的协调性；有利于提高能源资源保障能力，实现经济社会可持续发展；有利于保护和改善生态环境，保障国土生态安全；有利于加快形成合理的空间规划体系，健全国土空间开发保护制度，为建设美丽中国和实现中华民族伟大复兴的中国梦，提供重要支撑和基础保障。

姜大明介绍，《纲要》共有10章，主要内容包括四个方面：

第一，明确了国土开发、保护、整治的指导思想、基本原则和主要目标。突出强调要加快转变国土开发利用方式，全面提高国土开发质量和效率，加强国土空间用途管制和建立国土空间开发保护制度，提出要遵循6项基本原则，把握6个方面的主要目标，加快构建安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土。

第二，确立了国土集聚开发、分类保护与综合整治“三位一体”总体格局。一是以“四大板块”为基础，即东部率先、中部崛起、西部开发、东北振兴。还有“三大战略”为引领，京津冀协同发展、长江经济带和“一带一路”战略。以国家重点开发区域和优化开发区域为重点，打造若干国土开发重要轴带和重点集聚区，构建“多中心网络型”的集聚开发格局。二是基于资源环境承载力评价结果，针对5大类资源环境保护主题，区分3个不同保护级别，形成覆盖全域“五类三级”的国土保护格局。三是以主要城市化地区、农村地区、重点生态功能区和矿产资源开发集中区，及海岸带和海岛地区为重点开展国土综合整治，形成“四区一带”的国土综合整治格局。

第三，完善了以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。设置了“生存线”、“生态线”、“保障线”和耕地保有量、用水总量、国土开发强度、重点流域水质优良比例等11个约束性或预期性指标，推动体制机制创新和配套政策的完善。

第四，围绕美丽国土建设的主要目标，部署了集聚开发、分类保护、综合整治、联动发展和支撑保障体系建设等重点任务。

谈到《纲要》的贯彻落实，姜大明称，国土资源部将在三方面着力：一是建立《纲要》实施的部门沟通协商机制，协调解决国土开发、保护和整治中的重大问题；二是地方各级人民政府要建立健全工作机制，全面落实《纲要》目标任务；三是建立《纲要》实施绩效考核制度，将实施情况纳入国家土地督察机构对省级人民政府监督检查范围。同时，还要建立健全公众参与制度，营造有利于依法依规开发利用国土空间的良好氛围。

《纲要》呈六方面特点

国土资源部部长姜大明介绍，《纲要》作为我国首个全国性国土开发与保护规划，主要有六大方面的特点：

一是以中央治国理政新理念新思想新战略为指导。《纲要》是统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，是创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的具体体现，适应把握引领经济发展新常态，把建设生态文明和维护国家粮食安全、生态安全、资源安全放在重要位置，突出了以人民为中心的发展思想，贯彻了供给侧结构性改革的部署要求。

二是以创新国土空间开发保护体系为引领。《纲要》坚持国土开发与承载力相匹配、集聚开发与均衡发展相协调、点上开发与面上保护相促进、陆域开发与海域利用相统筹、节约优先与高效利用相统一、市场调节与政府调控相结合，构建了以集聚开发、分类保护、综合整治“三位一体”为框架，以区域统筹、陆海联动为重点，以强化“三线”管控为保障的国土空间开发保护体系，丰富了区域发展总体战略和主体功能区战略，实现了一次集成性创新。

三是以多中心网络型开发构建区域协调发展格局。《纲要》坚持处理好重点开发与均衡发展的关系，通过加大重要节点和轴带开发力度，增强集聚开发的辐射带动作用。在强调南北轴向发展的同时，更加关注东西轴向的开发，引导人口、产业和城镇向开发轴带和开发中心集聚，促进以人为核心的新型城镇化，推进公共服务资源在城乡、区域之间均衡配置，特别是加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度，逐步缩小区域差距，实现城乡一体发展。

四是以承载力评价促进国土开发利用方式转变。《纲要》根据我国区域资源禀赋和环境状况，分别对自然条件、水土条件、生态环境等进行专项评价，把各地区面临的主要矛盾和问题作为国土开发、保护和整治的重要依据。综合考虑资源环境限制性和适宜性要素，优化不同区域国土空间开发的规模、结构、布局，转变国土开发利用方式，提高国土开发的质量和效益，促进经济社会可持续发展。

五是以陆海统筹推动国土开发向纵深发展。《纲要》强化了海洋作为蓝色国土、便捷通道、资源基地和国防屏障的重要作用，将陆海统筹发展的区域范围由东向西纵深推进，从发展定位、产业布局、资源开发、环境保护和防灾减灾等方面构建良性互动的陆海开发格局，促进陆海联动，建设海洋强国。

六是以强化用途管制提升国土空间治理能力。《纲要》注重落实区域发展总体战略和主体功能区战略，强化国土空间用途管制，科学设置“生存线”、“生态线”、“保障线”，合理确定国土开发强度、国土空间保护、水土资源利用效率、生态环境质量等约束性指标，充分发挥《纲要》对涉及国土空间开发、保护、整治等各类活动的指导和管控作用，切实起到对相关国土空间专项规划的引领和协调作用。

"三位一体"战略布局与多中心网络型集聚开发

在《纲要》中明确了国土开发、保护和整治的“三位一体”的战略布局和构建多中心网络型集聚开发的格局。刘苏社就这两个《纲要》中的关键词进行了解读。

他表示，《纲要》按照新发展理念要求，贯彻落实区域发展总体战略、主体功能区战略和三大战略，围绕转变国土开发的方式，提高国土开发的质量和效率，建立国土开发保护制度等目标任务，在国土开发方面作出了一些部署。

在国土开发思路方面，《纲要》以资源环境承载力为基础，推动国土集聚开发和分类保护相适应，特别强调了要立足比较优势，构建高效规范的国土开发开放格局：一是以培育重要开发轴带和开发集聚区为重点，引导人口、产业相对集中布局，目的是促进生产要素有序流动和高效集聚，提升国土开发效率和整体竞争力。二是以发展基础和比较优势为支撑，分类、分区引导重点产业结构调整和布局优化，促进形成区域分工合理、优势互补、联动发展的产业格局，目的是建设现代产业基地。三是以发展海洋经济和推进沿海、沿边开发为依托，推动形成国土全方位开发新格局。

在开发举措方面，《纲要》更加突出集聚开发的要求，综合运用国土空间用途管制、资源配置、环境准入、重大基础设施建设等手段，目的是引导人口、产业有序集聚，构建集疏适度、优势互补、集约高效、陆海统筹的国土集聚开发空间格局。

他认为，多中心网络型开发格局主要从两个方面来谋划：一是推动建设国土开发集聚区，主要以全国主体功能区规划确定的优化开发、重点开发区域为基础，对京津冀、长三角、珠三角等一些优化开发区域，重点是优化人口分布、产业结构、城镇布局，转变国土空间开发利用方式，促进城镇集约紧凑发展，提高国土开发效率，使这些地区深度参与国际合作与竞争。对长江中游、成渝、中原等一些中西部重点开发区域，主要是加速提高集聚发展水平，加强基础设施建设和环境保护，同时推进这些地区的新型工业化进程，提高人口和产业集聚能力。通过集聚开发，目的是最大限度地发挥要素的集聚效益，引导人口和产业向资源环境承载力较强的区域集中，打造具有一定竞争力、辐射带动力较强的一些重点经济区。

二是积极培育国土开发的轴带。依托主要交通干线和综合交通运输网络，以"两纵三横”开发轴带为主体，重点推进丝绸之路经济带建设和长江经济带发展，促进京哈、京广及京九、包昆、沪昆、京兰、珠江-西江经济带等轴带的加快发展，促进国土集聚开发，引导生产要素向交通干线和连接通道有序自由流动和高效集聚，推动市场深度融合。《纲要》特别注重发挥沿海轴带连接21世纪海上丝绸之路建设的排头兵和主力军的作用，使沿海轴带成为促进陆海统筹、全面深化改革和对外开放的重要经济轴带。重点是通过重要轴带建设，加强轴带上各集聚区之间的经济联系和分工协作，促进人口和产业集聚，大幅提升轴带开发的集聚能力，加快形成多中心网络型的开发格局。

构建协调联动的区域发展格局

发展改革委地区经济司司长刘苏社表示，《纲要》按照中央的决策部署，提出了构建协调联动的区域发展格局任务。

刘苏社表示，构建协调联动的区域发展格局的任务主要有以下三个方面：

一是全面实施三大战略。深入推进“一带一路”建设，促进国际与国内经济发展互联互通，形成沿海、沿江、沿边区域合作与开放新格局。推动京津冀协同发展，有序疏解北京非首都功能，探索人口密集地区优化开发模式。推动长江经济带发展，坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护，不搞大开发，发挥长江主轴线的辐射带动作用，向腹地延伸拓展。

二是继续实施西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略。立足区域资源环境禀赋，加强分类指导，注重发挥比较优势，确定不同区域发展定位、开发重点、保护内容和整治任务，完善创新差别化区域政策，提高区域政策精准性。推动重点地区加快发展，发挥国家级新区等各类重点功能平台的引领示范作用。支持老少边穷地区加快发展，促进资源型地区转型发展，努力缩小区域发展差距。在此基础上，重点推动以“三大战略”为引领，加强“四大板块”合作联动，促进“三大战略”与“四大板块”融合发展，形成新经济增长极和增长带，积极谋划区域发展新棋局。要着力塑造要素自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载，东中西互动、南北方协调的区域发展新格局。

三是推进区域一体化发展，《纲要》一方面提出了要发挥国土开发轴带的纵深联动作用，加快建设综合运输通道，加强国土开发轴带沿线地区的经济联系和分工协作。目的是实现要素区域间的自由流动和优化组合。另一方面，《纲要》提出要发挥国土开发集聚区的辐射带动作用，推进开发集聚区及其周边地区的城镇发展、产业布局、资源开发利用、生态环境保护和基础设施建设，还要推进重点地区的一体化进程，包括这几年正在推进的京津冀、长三角、珠三角、长江中游等重点地区的一体化发展。

从五方面分类实施国土保护

国土资源部副部长赵龙接受记者提问时表示，因考虑到我国幅员辽阔，不同的区域之间之间资源禀赋、资源条件、发展水平和发展阶段存很大差异，此次《纲要》中提出了分类、分级全域国土保护格局的概念。

赵龙表示，国土保护是一个永恒的主题，只有加强保护才能实现资源的永续利用，实现国家的可持续发展。《纲要》坚持“保护”作为规划的核心，坚持保护优先、自然修复为主，在保护中开发，在开发中保护。同时也考虑到我国幅员辽阔，不同的区域之间、不同地区之间资源禀赋、资源条件，发展水平和发展阶段都存在很大差异，所以这次规划提出了保护要因地制宜、分类施策，也就是分类、分级保护的概念。

赵龙介绍，按照“保护”的主题，具体划分成五类，一是环境质量、二是人居生态、三是自然生态、四是水资源的保护、五是耕地资源的保护。同时，按照保护、维护和修复这三个级别，把全国划分成16个保护区域实行全域的保护。具体情况如下：

在环境质量保护方面，重点针对开发强度比较高、环境问题比较突出的，就是目前重要的集聚区，比如京津冀、长江三角洲和珠江三角洲这一带区域的保护，开展以大气、水和土壤环境质量为主题的保护。同时，通过调整产业结构，严格限制高污染的项目，严格用水总量的控制。二是人居生态保护，对重点开发的城市群地区，加强对城市绿地和人工湿地的保护，同时推进河湖水系的连通，加大地质灾害的防治。

在人居生态方面，第一就是农村人居生态环境的保护。重点要严防城市污染和工业污染向农村转移。第二是要加强农村的自然生态保护，重点是划定并严守生态保护红线，中央也已经作出部署。生态保护红线一旦划定，严格禁止不符合主体功能的产业和项目落地。

在水资源保护方面，主要集中在四个方面，一是对水源涵养区、江河源头和湿地的保护，特别是推进生态脆弱河流和地区的水生态修复；二是科学制定陆域污染物的减排计划，防止陆域排放对水质造成的影响和破坏；三是按照以水定城、以水定地的要求，合理确定开发的规模，调整产业结构。刚才讲到了严格限制高耗水的产业，严禁挤占生态用水；四是加强水资源的节约利用，明确到2030年全国用水量大概控制在7000亿方之内。

在耕地资源保护方面，重点是两条，一是严守耕地红线，通过划定永久基本农田，我们国家划定了15.46亿亩，这也是严格保护不能突破的，通过划定基本农田，保证国家的粮食安全。二是严控非农业建设占用耕地，通过盘活存量，减少对新增耕地的占用等措施，同时通过改进占补平衡，实现占用和补充耕地的质量和数量的一致，来解决保护耕地的问题。

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本文转自国务院新闻办公室网站和人民网，由中国城市规划网编辑整理。

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