深度解读丨北京核心功能内涵、本质及其疏解可行性分析

编者按

《京津冀协同发展规划纲要》指出，北京聚集了过多的非首都功能，这是造成“大城市病”的深层次原因。本文明确区分了首都功能和北京核心功能，认为政治中心、国际交往中心属于首都功能，而文化中心、科技创新中心属于北京核心功能。利用相关数据对京津冀地区的功能集聚程度进行对比可以发现，北京面临的主要问题是核心功能优势不突出，非核心功能聚集程度过高。

【作者简介】

张可云，男，博士，中国人民大学教授，博士生导师，北京市行政区划与区域发展研究会会长，中国区域科学协会副理事长。

沈  洁，女，中国人民大学经济学院博士研究生。

*中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目成果(17XNH034)。

一、引言

2014年2月26日，习近平总书记于北京听取了京津冀协同发展专题汇报，提出将北京建设为政治中心、文化中心、国际交往中心与科技创新中心。随后，2015年4月发布的《京津冀协同发展规划纲要》(后文简称《纲要》)进一步明确了北京功能定位，并提出了疏解北京非首都功能这一重要举措。

近些年来，许多区域经济领域的学者对治理首都大城市病、疏解北京非首都功能提出了不同见解，大部分研究的重点集中在首都功能与非首都功能的定位，非首都功能的疏解方式、来源和去向等方面。这些研究提出了一些可操作性较强的政策建议，但对于首都功能和北京核心功能是否存在区别这一问题，要么完全不讨论，要么直截了当地默认首都功能就等同于北京核心功能。

但事实上，首都功能与北京功能存在着本质区别，在讨论疏解北京非首都功能和京津冀协同发展问题之前，必须对这两个概念作出明确区分。

所谓“首都功能”，与首都属性紧密联系，突出的是首都与非首都城市之间的区别，具体而言，包括国家形象属性和中央政府所赋予的高级别政治地位属性[1]，对应国际交往功能和政治中心功能。

所谓“北京核心功能”，则是指北京作为一个特大城市赖以发展的主要源动力，应当与北京所具备的比较优势和现有的主导产业紧密结合，对应《纲要》内容即文化中心功能和科技创新功能。

从历史经验来看，首都功能往往保持稳定，而首都城市的核心功能定位会随着国家发展所处的阶段、面临的形势和追求的目标不同有所调整(表1)[2]。

▲表1  历次城市总体规划中对于首都核心功能的定位

Tab.1Stipulation on capital’s core functions in pervious city master plans

资料来源：参考文献2

由此可见，北京非首都功能应该包括两类：一类是北京的部分核心功能，另一类是北京发展定位之外的非核心功能。也就是说，北京核心功能同样也具备疏解的空间和可能，那么疏解北京核心功能和非核心功能又存在哪些不同？二者分别具备哪些优势与不足，疏解过程中应该遵循哪些原则？

针对这些问题，本文在探讨疏解功能的内涵与意义的基础之上，深入辨析疏解非核心功能的优势与不足、核心功能的本质与疏解可行性，得出“精准定位、多管齐下、协同疏解”三大疏解原则。

二、疏解功能的内涵与意义  

首先需要明确的是，任何一个城市，尤其是类似北京、上海这样的超大城市，都必须具备相对完整的城市功能体系，这种完整和稳定的功能结构一方面支撑着城市的正常运转，另一方面也确保了城市居民的生产、生活活动不会受到影响。并且，随着城市规模的不断扩大，其具备的功能也将更加复杂和多样化。

城市是工业化的产物，因此城市功能与其发展的产业密切相关。按照霍伊特(Hoyt，1939)提出的城市经济基础理论来划分，一个城市的全部经济活动可以划分为基础产业部门和非基础产业部门两类：基础产业部门是推动城市发展的动力之源，其产品主要服务于其他区域；而非基础产业部门主要满足的是本地区人口的生产和生活需求[3]。因此，基础产业部门往往构成了一个城市的核心功能，非基础产业部门主要包括生产性服务业和生活性服务业，是核心功能正常发挥作用的后盾与保障。

目前，北京应该聚集的是吻合“四个中心”定位的基础产业部门及为其服务的非基础产业部门，应当疏解的是不符合首都功能定位的基础产业部门和过度聚集的非基础产业部门。

疏解功能的内涵

北京作为中国首都之所以出现严重的大城市病问题，关键原因并不是聚集了过多的城市功能，而是没有突出培养与发展重点城市功能，也就是核心功能的优势不够明显，这也是《纲要》中所指出的疏解非首都功能的真正内涵所在。

根据德国学者布洛特福格尔(Blotevogel，1998)提出的都市区功能算法，可以计算出北京哪些产业的发展规模超过了其需要满足的人口数量规模，进而比较这些产业的集聚是否与首都功能定位相吻合[4]。

具体的计算方法是用城市中某行业的就业人口数量，减去该城市人口规模与该行业全国平均就业率的乘积，这样就排除了该行业作为非基础产业服务于本地区人口的部分。如果相减得到的结果大于零，则意味着这一行业具备基础性行业的特征，相较于全国平均水平集聚程度更高[5]。用公式表示如下：

其中，m表示城市中某行业就业人口数量，n表示该城市人口规模，M为该行业全国总就业人口规模，N为全国总人口数量。若y大于0，那么该行业为基础性行业，具备发展成为核心功能的潜力；若y小于0，那么该行业仅限于服务本地居民，并且仍然有扩张的空间。根据该式可以衡量北京市、天津市和河北省中各行业的都市区功能大小，进而判断京津冀地区产业发展是否与其功能定位相吻合；对于产业发展现状与功能规划存在较大差异的地区，应当结合市场与行政手段予以调整。

对于城市功能的界定，本文在参考肖周燕(2015)划分标准的基础上做了些许调整[6]，将统计年鉴中涉及的20个行业划分为8大功能，其中直接保留农林牧渔业，交通运输仓储，文化、体育与娱乐业；合并采矿业，制造业，水电热燃的生产和供应业，建筑业为工业经济功能；合并批发和零售，住宿和餐饮业，居民服务、修理和其他服务业为服务业经济功能；将金融业，房地产业，租赁和商务服务业归类为商贸功能；信息传输、软件和信息技术服务业，科学研究和技术服务业，教育归类为科技创新功能；最后将公共管理、社会保障和社会组织，卫生和社会工作，水利、环境和公共设施管理业统称为行政功能。

▲图1  京津冀三地都市区功能比较(2013)

Fig.1 Comparison on the functions of urban areas in Beijing, Tianjin, and Hebei (2013)

资料来源：根据《中国统计年鉴2014》的原始数据计算。

定量分析结果反映在图1中。由该图可以明显看出，北京、天津和河北之间存在巨大的发展差异。其中北京和天津除农林牧渔外各项功能均具备优势，尤其是作为首都的北京集聚效应相当明显，主要体现在服务业经济、商贸功能和科技创新功能三个方面。

相对而言，河北省各项功能集聚程度均不及全国平均水平，其中工业经济功能更是其最大的短板，与现有部分研究中所指出的河北省是重工业与制造业聚集区的论断严重不相符。

根据《纲要》对京津冀三地的功能定位，北京应建成全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，天津应向全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区与改革开放先行区方向发展，河北则定位为全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区和京津冀生态环境支撑区。

但由图1可见，北京的科技创新功能和行政功能聚集程度尚可，但文体娱乐事业发展程度不足。另外，国际交往功能较难体现在产业结构中，不过发达的交通基础设施是支撑国际往来的必要条件，但北京在交通仓储功能方面不具备明显优势，可能会对跨国人员流动形成障碍。

相反，以批发和零售、住宿和餐饮业为主的服务业经济功能在北京过度聚集，与核心功能定位不相吻合。天津仅在工业经济方面存在明显优势，其余功能聚集程度仅略高于全国平均水平，交通仓储功能和商贸功能集中度远远落后于北京。最后，河北省存在的问题最为严重，其产业发展甚至无法满足常住人口基本需求，尤其工业经济的发展远不及全国平均水平。

按照定位，未来河北省应该重点发展商贸、物流并推进产业升级，但从数据结果来看河北省反而在文化功能方面存在比较优势。可见，京津冀三地发展现状与《纲要》中的功能定位并不完全相符，要实现协同发展还有很长的路要走。

疏解功能的意义

很多学者在《纲要》基础上认为，京津冀协同发展的首要问题是解决北京的大城市病，疏解北京非首都功能是实现这一目标的一剂“良药”。这种认识本身并不能说是错误的，但显然是不够深入、全面的。

京津冀协同发展战略的提出、疏解北京非首都功能策略的制定都是从中央层面提出的，针对的是北京、天津、河北三个省级行政区的问题，放眼的是国家整体发展的视角，因此疏解北京功能不能单单从有利于北京治理大城市病的角度来看，更要从推进京津联动、带动河北发展和解决三地之间经济实力严重不平衡的层面出发。

《纲要》对京津冀区域的整体定位有四个方面：一是以首都为核心的世界级城市群，二是区域整体协同发展改革引领区，三是全国创新驱动经济增长新引擎，四是生态修复环境改善示范区[7]。

之所以提出建设世界级城市群，首先是因为中国已经进入经济发展“新常态”，长三角、珠三角两大城市群增长势头开始放缓，而北京作为首都具备发展为世界级城市的基础和条件，其次就是考虑到京津冀三地联系较为密切，各自的优势和特色又相对突出，通过中央层面的调节和引导能够实现北京过度聚集的城市功能向周边疏解，从而促进三地的协同、健康、可持续发展。

三、疏解非核心功能的优势与不足

毫无疑问，疏解北京非核心功能具有其合理性。从图1可以看出，北京目前在经济发展的每个层面都出现了过度聚集的问题，疏解不符合核心功能定位的产业或部门是解决大城市病，同时协助周边地区培育经济增长点的有效措施之一。

从河北省的现状来看，只要能够结合地方特色，有条件和平台承接转移，那么每种功能都具备发展的空间和潜力。此外，考虑到北京、天津与河北的经济发展程度存在阶梯式断层结构，区域内部差距较大，因而现阶段产业梯度转移的模式比较适合京津冀地区的发展。

最后，尽管目前天津和河北省的都市区功能发展程度不足，但地理位置、资源条件、生态环境等地方比较优势依然存在，因此各地功能定位能够在未来发展过程中发挥指导作用，保证资源向优势产业集中并不断激发地方经济活力。

但是，疏解非核心功能并不能完全解决问题，也就是说，单纯疏解北京非核心功能只是疏解北京非首都功能的一部分而非全部内容。

一方面，按照目前的首都核心功能划分方法，除了政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心以外的城市功能都是北京非核心功能。但这些非核心功能中很大一部分是城市基础性产业，是促进城市经济增长和居民生活水平提高的源动力，如果将这部分非核心功能全部迁出北京，那么所引发的后果将是非常严重的。

另一方面，即使是与非基础性产业相对应的城市功能也不能完全被疏解，因为本地区居民的生产、生活都需要建立在相对完整的辅助型功能体系之上，这些功能不但体现着城市的品质和承载力，更影响着城市的安全与稳定[8]。

此外，要实现区域协调发展，只是把不符合首都功能定位的落后产业或夕阳产业向周边地区转移、疏解是不够的，因为这种转移不仅不会增强承接区域的竞争优势，反而有可能造成其经济增长模式和产业结构长期落后于中心城市。因此，北京疏解功能需要顾全大局，着眼未来。

四、核心功能的本质和疏解可行性

实际上，之所以提出建设政治中心、文化中心、国家交往中心和科技创新中心，其内涵在于明确北京未来的发展重点，即需要在这四个方面投入更多的资源，巩固北京业已形成的主导地位并争取在世界范围内产生影响力，并非否定北京发展其他城市功能的可能。

从首都层面来讲，政治中心功能和国际交往功能是首都属性自然附带的功能，不具备疏解条件；从北京层面来讲，疏解功能的意义主要体现在治理大城市病的同时重新整合布局产业链资源，也就是“拔高”现有产业的内涵，力争取得“一石二鸟”的效果。从这个层面来讲，现有北京功能中与首都功能存在矛盾并妨碍首都功能正常发挥作用的功能，不论是核心或非核心功能，都应该适当疏解①。换句话说，非首都功能的内涵不局限于北京非核心功能，还包括与首都功能定位相冲突的部分文化功能和科技创新功能(图2)。

具体而言，北京的文化中心功能和科技创新功能其实都有疏解的空间和潜力，但鉴于两种核心功能内涵本质和发展现状不同，建议采取的疏解方式也应该有所区别。

▲ 图2  北京非首都功能的外延

Fig.2 Extension of non-capital functions in Beijing

资料来源：张可云, 首届中国人民大学京津冀协同发展论坛主旨演讲, 2016-01-09

文化中心功能

文化功能按照盈利与否可以分为文化事业和文化产业两大类，文化事业主要由政府出资建设经营，旨在提升全体居民精神文明水平，典型的文化事业包括历史文物的保护和修缮工作，公共图书馆、博物馆、体育场馆的建设等；文化产业则是为社会公众提供文化娱乐产品和服务的活动，以及与这些活动有关联的活动的集合②，随着市场经济的逐步完善和现代生活方式的不断普及，文化消费需求的增长必将催生并助长文化产业的蓬勃发展。

除此之外，文化创意产业作为文化产业的一部分近年来颇受关注，二者间最主要的区别即体现在“创意”二字，文化创意产业是文化产业发展到一定阶段的必然产物，是突破原有的产业类别，向更宽泛、更高层次的产业发展的必然趋势[9]，是具备“高知识性”、“高附加值”、“高融合性”特点的新型文化产业类别，体现了文化功能与科技创新功能在产业发展过程中的融合。

北京市文化功能发展现状

文化事业方面，2011年12月发布的《中共北京市委关于发挥文化中心作用加快建设中国特色社会主义先进文化之都的意见》中提出，到2020年首都将建设成为在国内发挥示范带动作用、在国际上具有重大影响力的著名文化中心城市。由此可见政府层面对推进文化事业发展的坚定决心。

北京市的文化功能发展经历了两次重要转型：一是20世纪90年代中期，从强调公益性的文化事业转向文化事业与文化产业比肩发展；二是自2005年开始，在文化产业蓬勃发展基础之上强调文化创意产业对城市建设的支撑作用[10]。

尽管如此，前期文化事业投入的稳定增长为提高北京市居民精神文明水平，拉动文化消费需求增长奠定了坚实的基础。

2014年，全市共有公共图书馆25个，总藏量5452.9万册；档案馆18个，馆藏案卷652万卷件；博物馆171个，其中免费开放79个；体育场馆6156个，优秀体育运动员1088人。北京地区23条院线169家影院共放映电影162.5万场，观众5184.6万人次，票房收入22.8亿元。全年制作电视剧83部3052集，电视动画片17部7530分钟，电影270部③。

文化产业方面，从上文数据分析结果来看，北京目前的文体娱乐产业发展状况相比商业贸易、服务业等部门并不具备比较优势(图1)。但需要注意的是，统计年鉴中所定义的文化、体育与娱乐业与广义的文化产业在概念、划分标准和统计口径方面都存在较大差异。

按照2006年颁布的《北京市文化创意产业分类标准》④计算，“十一五”期间北京文化创意产业占全市地区生产总值的比重已达10%以上，成为仅次于金融业的北京市第二大支柱产业[11]。

全市文化创意产业增加值由2005年的651亿元增长到2014年的2794.3亿元(图3)，年均增长率超过11%，文创产业增加值占地区生产总值比重不断攀升，2014年首次突破13%；相关从业人员数量从2005年的55.2万人增长到2014年的161.7万人，其中尤以软件、网络及计算机服务行业，新闻出版和广播、电视、电影行业发展势头最好⑤。

北京市文化功能发展现状

综合文化功能内涵、作用和北京市发展现状来看，推进京津冀文化协同发展，适当疏解部分首都文化功能到津冀两地，是完全可行并且十分必要的。

首先，从北京市文化功能发展历程来看，稳定的文化事业投入和高水平的文化基础设施建设是带动文化消费需求增长，吸引文化产业及文化创意产业落地生根的重要因素。因此，通过加大对落后地区的公共文化资金投入力度，建立京津冀三地文化事业建设经费保障机制，很大程度上能够促进文化事业发展。

其次，天津、河北两地的文化事业和文化产业发展水平均远远落后于北京市，这种差距必然会对三地协同发展造成阻碍。以人均拥有公共图书馆馆藏量为例，2012年北京市该数据为2.684册/人，分别为同期天津市的2.77倍(0.968册/人)，河北省的10.11倍(0.265册/人)⑥。此外，北京已经打造了一批以信息技术手段为支撑的新兴文化产业，逐渐形成了以传媒业、动漫制作业、新媒体业等为主体的特色文化产业体系[12]；相比之下，天津与河北虽建成了不少文化产业园区，但由于缺乏对口人才和技术支持，投入很大产出效益却偏低。

最后，从北京市的发展经验来看，文化产业，尤其是文化创意产业对地方经济及就业的带动作用明显，通过引入文化事业机构与从业人员多方交流机制，同时疏解部分与首都功能定位不符的文化产业到周边地区，能够促进京津冀三地间的文化交流与互动，提升文化认同感与归属感，为进一步吸引相关产业进驻津冀两地创造条件。

科技创新功能

特定区域的科技创新功能实质上指的是聚集在这个区域范围内的科技创新活动，而科技创新活动本身不是产业，不能直接创造价值，但其重要意义在于能够与各领域紧密结合，进而大力推动生产效率的提高、促进产业结构的转型升级。

目前，京津冀地区科技创新活动多数局限在政府部门下属的研究机构和高校中，企业自主开展的研发活动占比较低。

据统计，2010年北京市科研院所和高校共投入研发经费511.9亿元，而企业仅在研发部门投入298.8亿元，分别占比62.3%和36.4%⑦。

这种情况一方面反映了京津冀地区企业存在技术创新能力薄弱的问题，另一方面也说明了疏解科技创新功能可以由政府推动，通过转移搬迁高校和科研机构来实现。

京津冀地区科技创新功能发展现状

总体而言，目前京津冀地区已经发展成为全国综合科技实力最强，高校、知识和人才密集程度最高，科研经费、项目投入力度最大的区域。

但区域内部科技创新能力差异巨大(图1)，其中北京的科技创新功能集聚程度已经远超全国平均水平，但对天津、河北的辐射和带动作用却十分有限。在深入讨论北京疏解科技创新功能之前，有必要就京津冀三地发展现状作对比研究(表2)。

▲ 表2  京津冀地区科技功能发展现状(2012年)

Tab.2 The status quo of technical function in Beijing-Tianjin-Hebei region (2012)

 注：仅统计公有经济企事业单位符合条件的专业技术人员; 政府科技资金指R&D经费内部支出中资金来源为政府部门的部分。

资料来源：根据《北京统计年鉴2013》,《天津统计年鉴2013》及《河北经济年鉴2013》数据统计。

表2中的指标选取借鉴张换兆等(2011)提出的基本框架，从科技创新资源、科技创新投入力度、科技创新产出能力[13]和教育资源四个方面对当前京津冀三地科技创新功能发展现状进行比较分析。

从数据统计结果来看，北京作为首都和全国政治、文化中心，在科技创新资源、投入力度和产出能力三个方面占有绝对优势，体现为研发机构和专业技术人员高度集中、政府拨款和科研资金投入总量大、科研成果多样化且技术交易市场活跃。

相较之下，天津与河北表现平平，如果考虑到人口基数，那么天津在科研机构数量、R&D人员全时当量、R&D经费内部支出和专利授权数等方面较为突出，一定程度上反映了天津对科技创新工作的重视和取得的相当成果。

河北存在的问题最多，科研机构与优质高校数量不足、政府资金支持和经费投入力度偏低、科研成果数量及质量均落后于京津两地。

根据表中绝对数与百分比统计结果，教育资源在京津冀地区分布情况看似相对合理，但按照平均每万常住人口计算得到的平均值显示，区域内教育资源分布同样存在严重不均衡的问题。

北京平均每万人口高校数量为0.045，天津、河北相应数据为0.036和0.016，平均每万人口专任教师数量对应北京、天津、河北分别为28.997，19.732和8.925。即便不考虑高校师资力量、教学质量和办学经费，天津与河北两地居民享有的教育资源数量仍无法与北京相提并论。 

科技创新功能的疏解必要性

首先，根据表2结果可知，京津冀区域内部存在严重的科技创新资源分布不均衡问题，并且这种不均衡还在逐年加剧。截至2012年，京津冀范围内中央直属44所高等学校中，就有37所在北京⑧，再加上市属89所高校，已经形成优质高等教育资源一家独大的局面。这种不均衡导致的结果是北京科技创新活动覆盖面太广，无法突出支柱性产业和优势产业，对天津、河北不但起不到辐射和带动作用，相反会对优质人才和企业产生虹吸作用，阻碍区域间协调发展的步伐。

其次，北京“一家独大”的发展模式导致京津冀三地之间科技创新联系和协作程度偏低，各地政府在制定发展规划时仅仅着眼于自身利益，容易造成竞争大过于合作、投入结构雷同和资源浪费、利用效率低下等问题。实际上，适当疏解部分与首都发展定位不相吻合的科技创新功能不但无损于北京的科创中心地位，而且有利于增强首都与其他区域之间的联系，有助于科教资源向全国范围的扩散以及国家创新体系的逐步建立。

最后，北京疏解部分科创功能到天津、河北有助于实现区域内部的产业错位发展、协同发展。基于资源禀赋、产业结构和科技创新能力的差异，北京应该侧重于开展原发性的研发活动，以及服务于金融业、文化产业和高端服务业的相关科创活动；天津则应侧重于开展与先进制造业发展密切相关的技术性科技创新活动，增强企业的自主创新能力；河北在加强科技创新基础设施建设的前提下，应侧重于承接高新技术转化过程，逐步引进与地方支柱产业相关联的科技创新功能并推进现代服务业发展。

 五、结论与建议

目前，考虑到北京作为首都具备的比较优势和存在的大城市病问题，提出建设政治中心、国际交往中心、科技创新中心和文化中心是符合现状与发展要求的，但这一核心功能定位的提出并不意味着科技创新功能和文化功能只能在首都范围内发展，更不等同于其余非核心功能应该全部被疏解到其他地区。

相反，只有在相关非核心功能的辅助下核心功能才能最大程度发挥其作用；只有有选择地将一部核心功能分散到其他地区，才能在京津冀甚至是全国范围内建立紧密联系的垂直功能系统，从而强化北京作为首都的主导地位，同时带动相对落后区域的产业建设和经济发展。从这个角度来说，在保留产业链中“高、精、尖”部分的前提下，疏解北京核心功能不但具有其可行性，更具有其必然性。

具体而言，文化功能与科技创新功能的疏解方式选择可从以下几个方面着手：

(1)文化功能疏解策略：博古通今，激发活力。

文化功能若要助力京津冀协同发展，有选择地疏解必不可少，但疏解方式和路径的选择需要一分为二，根据文化功能的特点从两个角度来看待：一方面要充分保护和传承建立在历史文化资源基础上的传统文化产业，另一方面要积极引导和建设“互联网+”和“双创”时代引领的现代文化产业体系。

传统文化层面，若要促进京津冀协同发展，首先高度一致的文化底蕴和精神文明不可或缺，在此基础上不同地区间可发展各具特色的文化产业，丰富优秀传统文化的内涵和多样性。通过搭建文化人才联合培养工程，可以充分发掘京津冀文化的内在联系，提升区域内部文化归属感和认同感。此外，河北省的邯郸、邢台、衡水、沧州等地历史积淀深厚、文化内涵博大精深，却一直没有得到应有的传承和发展，究其原因是政府资金支持、基础设施建设和人才配套体系没有跟上，因此京津两地应适当向河北疏解这部分生产要素，推进河北南部构建历史文化旅游产业集聚区，增强京津冀地区整体文化竞争力。

现代文化层面，考虑到新兴文化产业的特殊性，北京市可以充分利用其发达的信息技术产业，通过与津冀两地对接产品研发、推广平台促进信息扩散和人才交流。京津冀三地政府需要积极参与到文化协同发展和部分产业疏解过程中，将创意人员、公共基础设施、资金来源和社会力量联系起来，整合文化产业链资源，促进相对落后区域因地制宜、有条不紊地发展文化产业。2006年到2010年间，北京市已经先后认证30个市级文化创意产业集聚区[9]，但其中个别产业集聚区明显不符合北京当前的功能定位，比如大红门服装服饰创意产业集聚区和北京出版发行物流中心，这一类文化功能应当随批发、仓储、物流等功能一同疏解到其他区域。

(2)科技创新功能疏解措施：打造京津冀协同创新共同体。

首先，明确京津冀三地协同创新功能定位。北京是我国科技创新中心，科技成果和技术交流中心以及高水平人才中心。从这个角度来讲，北京科技创新功能的疏解重点应该是面向市场的技术开发类、以技术咨询服务为主的社会公益类，以及与北京产业发展定位不相吻合的基础类科研功能，如钢铁研究院、农业科学院等。需要保留和强化的是作为国家科技创新发展体系重要支撑的国家级研究基地、重点实验室和工程研究中心等核心科研功能[12]。

其次，加快落实产业链资源整合及重组。京津冀三地在科技创新产业链中各有所长，能够充分实现互补，发展成为区域创新体系的可行性很高。国内外案例诸如现有的中关村的一区十六园，韩国大德科学城的成功实践都证明了科技创新功能的转移一方面不会有损于中心城市的创新能力，另一方面能够带动地方经济的蓬勃发展。

目前河北已建成诸多高科技产业园区如曹妃甸新兴产业园、唐山高新技术园区、石家庄众创空间高科技产业园等，但存在与北京的创新过程结合不够紧密的问题，对协同创新过程发挥积极作用造成了阻碍。天津、河北等地若能加快基础设施建设、提升产业承接平台和高科技成果转化能力，相信很快也能够在创新驱动型经济中分一杯羹。

最后，从教育入手完善京津冀协同创新基础结构。教育不仅仅是民生，更是最重要的科技创新之源，日本的筑波、韩国的大德，无一不是通过构建科教新城，将科技创新功能转移到首都外围带动区域协同发展。疏解教育功能的原则是在北京市范围内优化存量、限制增量、部分疏解，在津冀两地提升教学质量、加强产学研联系。北京应鼓励优质中小学、高等学校在北京郊区、天津和河北增设分校区，转移搬迁为一般性制造业等拟外迁产业培养人才的职业院校，从而促进京津冀范围内的教育资源分布相对均衡。

(3)核心功能疏解方式：精准定位、多管齐下、协同疏解。

总而言之，适当疏解一部分核心功能不仅不会对北京自身发展造成不良影响，还能够提升首都对周边区域的辐射作用，真正意义上解决区域间发展不平衡问题。但核心功能的疏解是有条件的、有选择的，具体而言，疏解北京功能应该把握“精准定位、多管齐下、协同疏解”三大原则。

首先，“精准定位”的意义旨在于目前功能定位的基础上，采用科学的衡量方式明确界定需要疏解的具体对象。当前的专业化发展已经由分行业的专业化转向了行业内，甚至是产业链各部分的专业化，因此根据产业或功能等单一指标划分疏解对象的方式不可取。例如同属批发零售业，动批、大红门等以经营低质量商品为主、大量集聚外来人口的商场理应搬迁整改，但类似王府井、西单等管理规范、运营有序的购物广场不但不会影响北京的风貌，还能为广大市民的休闲娱乐生活提供适宜的场所。

其次，“多管齐下”是指针对不同情况采用多种方式达到疏解首都功能的效果。坚决关停重污染、重能耗的企业，搬迁劳动密集型、产业结构不合理、处于衰退期的企业，对不可或缺的非基础性产业部门进行转型升级，促进区域内文化产业和科技创新产业的交流与合作。疏解北京功能是一个复杂而庞大的过程，《纲要》中要求采用“市场主导，政府引导”的措施逐步实现三地协同发展，因此大多数情况下需要通过市场化的手段增加成本，倒逼不符合要求的产业部门退出。

最后，“协同疏解”不仅是指京津冀三地在疏解过程中的相互配合，也意指疏解过程中首都核心功能与非核心功能的相互配合。核心功能与非核心功能本是人为界定，其意义只限于划定发展的大方向，涉及到具体的疏解工作时务必要注重各种功能的配合和完整城市体系的构建。

对于首都北京，应该争取做到“大而不散”，突出几项核心功能的同时保障城市健康可持续发展；对于次中心天津，应该在现有制造业和科创优势基础上，与北京联动形成科研成果转化链条；对于河北省各市，应该在完善基础设施建设、确保居民基本生活质量达到一定水平的前提下，对接北京的功能疏解平台，结合地方特色发展经济；此外，对于战略新区通州和雄安，应该按照政策指向有条不紊地承接北京非首都功能疏解，加快补齐区域发展短板，促进京津冀经济布局结构的调整优化。

注释

①张可云，首届中国人民大学京津冀协同发展论坛主旨演讲，2016-1-9。

②国家统计局，2004。

③资料来源：《北京市2014年国民经济和社会发展统计公报》。

④文化创意产业包括文化艺术，新闻出版，广播电视、电影，软件、网络及计算机服务，广告会展，艺术品交易，设计服务，旅游、休闲娱乐及其他等9类内容。

⑤资料来源：北京统计年鉴(2006-2014年)；北京市国民经济和社会发展统计公报(2005-2014年)。

⑥笔者根据《北京统计年鉴2013》、《天津统计年鉴2013》及《河北经济年鉴2013》整理计算。

⑦数据来源：北京市科技年鉴2011。

⑧其中36所在城六区内建有校区。

参考文献

1    张可云，蔡之兵. 北京非首都功能的内涵、影响机理及其疏解思路[J]. 河北学刊，2015(5):116-123.

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*转载自微信公众号“城市规划”

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