专家报告丨王凯：转型时期的规划供给改革

编者按

8月26日至27日，2017年中国城市规划学会小城镇规划学术委员会年会在内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区召开，本次年会主题为“小城镇的特色化发展”。中国城市规划学会常务理事、中国城市规划设计研究院副院长王凯在大会上作了题为“转型时期的规划供给改革”的主旨报告。

王凯

中国城市规划学会常务理事、中国城市规划设计研究院副院长

当前，我国经济正处于转型时期，小城镇的发展恰好处于非常有利的的时期。任何社会经济的现象在空间上都会有所反映，任何空间上的驿动都是社会经济的映射。

在经济转型时期，整个经济都在面临着改革，王凯院长对此，从发展转型的背景和内容、规划供给的历史回顾、转型时期的规划供给三个方面来阐释。

一、发展转型的背景与内涵

经济转型是客观存在的。自2011年以来，中国经济增长率持续走低，2011-2016年GDP增长率分别为9.5%、7.7%、7.7%、7.3%、6.9%、6.5%。

为此，连续几年中央经济工作会议提出多项新思想，2013年提出经济发展进入“三期叠加”阶段，2014年提出经济发展进入“新常态”，2015年进一步提出“供给侧结构性改革”，2016年中央经济工作会议要求继续深化供给侧结构性改革，主攻方向是提高供给质量，根本途径是深化改革，最终目的是满足需求。

其实，小城镇发展也是一样的，认识、适应、把握经济新常态是一切工作的前提。

城镇化转型已然发生

首先，城镇化速度趋缓。从过去30多年高速发展阶段（年均1-1.5%）进入中低速（年均0.6-0.8%）发展时期。2030年前后我国城镇化率将在65-70%之间，趋于稳定。

其次，城镇化质量从优，过去30年人与土地、水、生态、能源等矛盾突出。“十三五”时期，提高城镇化质量是当务之急。

第三，城镇化动力转换。还城市发展的动力从工业化特征的要素驱动（土地、劳动力、能源），逐步转向后工业化特征的创新与财富。所以说，新型城镇化背景下，要求城市发展方式转型。

图1

不仅中国经济发展经历一个转型时期，其实世界也一样： 经济发展从”V”到”L”。二战以后，很多欧美国家经历了“黄金时代”，并形成了以中产阶级占主体的社会结构。另外，二战后大量的新兴独立国家，通过参与国际分工，或者通过进口替代，相继从贫穷国家进入中等收入国家的行列。但在20世纪70年代到80年代的石油危机后，西方发达国家却进入了“滞胀”阶段。

从长期来看，经济发展从高到低是一般趋势，如何认识不同阶段的发展特征和需求，有针对性地提出政策和方针是关键。

所以说，无论是小城镇还是大城市都受到两个方面的影响，一是社会经济的发展态势，经济进入了新常态；二是城镇化的趋势即新型城镇化。

二、规划供给的历史回顾

自英国工业革命以来，城镇化源于工业化的推动是一个基本共识，近代中国的发展基本遵循这一规律。中国在1949年到1978这30年的城市发展史中，工业化推动城镇化是其重要特征，工业发展是城市发展的基本动力，工业空间是城市空间的基本经济单元，城市规划是“计划的延续和具体化”。

1978年改革开放后，我国城乡规划有很大的变化。20世纪80年代，实行沿海开放战略，促进沿海城镇的大发展；1992年“十四大”出现了转折，加之邓小平南巡，加快了全国范围内的以开发区为核心的一系列城市开发活动；从2000年起，以提高城市核心竞争力为目标，主要中心城市开展城市空间发展战略研究，加快城市周边地区的发展，新区新城将空间蔓延至区域。至2016年，各级各类国家级开发区近3000多个。

图2：按省份统计开发新区数量

所以说，以开发区为起始，新区新城为特征的空间拓展，是改革开放后30多年来城市发展的主要特征，城市规划的核心是以发展为主线的空间供给。但这一过程中也存在很多问题，2015年，习近平总书记在中央城市工作会议中对当前城市中的十大问题进行概括：

一是在规划建设指导思想上重外延轻内涵，盲目追求规模扩张，新城新区层出不穷，大拆大建常年不断；

二是一些城市规划前瞻性、严肃性、强制性、公开性不够；

三是一些城市越建越大、越建越漂亮，但群众生活越来越不方便；

四是相当数量城市空气污染、交通拥堵、垃圾围城等城市病突出；

五是绝大多数城市没有完整准确的地下管线数据，每逢大雨“城中看海”；

六是一些城市一边高楼大厦鳞次栉比，一边是棚户区、城中村破败低矮；

七是一些城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生；

八是火灾、爆炸、垮塌等安全事故频发，老百姓生活不踏实；

九是不少城市大量进城农民工难以融入城市生活、长期处于不稳定状态；

十是有的城市管理人员不依法办事，选择性执法、粗暴执法，影响很坏。

三、转型时期的规划供给

考虑世界银行过去10多年设定的高收入国家门槛的变化速度，预期在2025年前后，中国有望进入高收入国家行列，在这一背景下，未来5到15年，中国的经济增长将由过去的“出口导向、消费和投资驱动”的模式向“更多地依靠消费、更多地依靠服务业、更多地依靠技术进步”的模式转变，这给城市规划工作方式带来了冲击性的影响。

未来，消费会成为经济增长主要拉动力量，技术进步对经济增长的贡献将越来越大，服务业比重将快速上升，农业、工业比重持续下降。

推进城镇化，要更加注重以人为核心；促进区域发展，要更加注重人口经济和资源环境空间均衡；保护生态环境，要更加注重促进形成绿色生产方式和消费方式。

在这个过程当中，城市发展重在补短板，而短版恰恰在品质、环境、文化、创新和公共服务，大城市是过度肥胖，小城镇是营养不良，在这些方面还有许多需要探索的内容。

图3：同等发展水平阶段居民消费结构对比

2014年中央城镇化会议已经明确，新型城镇化是以人为核心的城镇化，消化“人口存量”是重点；2015年中央城市工作会议提出，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市……建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，走出一条中国特色城市发展道路。 实现“和谐宜居”是关键。这也就是说一定要有结构性的调整，一定要盘活存量，保证质量。

而如何做到具有特色呢？国际先进经验表明，要以长远眼光谋当下行动。无论是美国纽约的区域规划还是新加坡的概念规划都表明，环境品质是城市的核心竞争力；伦敦2062规划的目标是健康，塑造更利于健康、适宜锻炼的城市形态；苏格兰第一大城市格拉斯哥2061规划中强调繁荣、友善、文化多元，这些都对我国城镇化发展有重要启示。

图3：乌镇

图4：长沙2050文化地图

乌镇是我国城镇化发展的典型案例，其依托稀缺资源构建“景区型小镇”，成为国际互联网大会永久会址（互联网+），创办乌镇戏剧节（文化+）。2012年接待游客600.83万人次，非门票收入超过50%。中国的城市空间与世界的现代经济相结合，这一定是未来发展的方向。

上海崇明岛的建设发展，表明生态是生产必不可少的环境，有风景的地方就有新经济；深圳总体规划表明，经济增长主要依靠创新；武汉在研究长远发展时，不单单强调经济的发展，更关注交通枢纽、滨水城市，对于城市的改造，强调回归人文，实现繁荣；长沙挖掘其有底蕴的历史文化，打造有活力的现代文化，营造更加浓郁的国际文化都会气息；三亚强调“生态修复、城市修补”；苏州昆山强调文化与生态的融合。

这些大大小小的城市案例表明，根据城市发展的不同阶段，结合不同时期的需求，无论是新空间，还是存量空间，规划的供给都有无限的创新空间。

在这一背景下，就应该回归城市发展的普世价值观即追求更美好的生活，更加注重宜居、文化、绿色，这也是是未来发展的方向。

所以说，经济转型时期，城市发展在认识上，要摆脱“速度情节”和“换挡焦虑”，要有定力；规划在方法论上，要认清城市发展的动力转换，识别城市空间的结构性变化，厘清发展趋势；规划技术上要摆脱不适应新形势的规划供给，着力创新，互联网+，生态+，文化+，创新+，服务+…有无限可能；规划理论上要回归城市规划的本源，以人为本，宜居建设为核心，发挥城市教育人、陶冶人、培育人的基本功能。

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