我国国家公园体制“亮相”：把最应该保护的地方保护起来

编者按

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》。《方案》明确，国家公园是由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。

经过两年多试点，我国的国家公园体制26日正式亮相。根据《建立国家公园体制总体方案》，到2020年，中国建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成。

“这标志着我国国家公园体制的顶层设计初步完成，国家公园建设进入实质性阶段。”中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅说。

方案明确，我国的国家公园体制以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础，以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标。国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使，条件成熟时，逐步过渡到由中央政府直接行使。

目前世界上已有100多个国家建立了近万个国家公园，但各国对国家公园的内涵界定不尽相同。根据方案，国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。国家公园是我国自然保护地最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。

方案明确，中国的国家公园坚持生态保护第一，把最应该保护的地方保护起来，给子孙后代留下珍贵的自然遗产；坚持国家代表性，以国家利益为主导，坚持国家所有，具有国家象征，代表国家形象，展现中华文明；坚持全民公益性，坚持全民共享，着眼于提升生态系统服务功能，开展自然环境教育，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。

到目前，我国已设立10个国家公园体制试点，分别是三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、北京长城和云南普达措国家公园体制试点。

国家公园是什么“公园”？

祁连山，我国西部重要生态安全屏障，黄河流域重要水源产流地，也是我国生物多样性保护优先区域，但因矿藏富集面临无序攫取造成的环境破坏……2017年6月，中央全面深化改革领导小组第三十六次会议审议通过《祁连山国家公园体制试点方案》，这片珍贵而脆弱的生态系统，将得到更为严格系统的保护。

国家公园虽然带有“公园”二字，但它既不是单纯供游人游览休闲的一般意义上的公园，也不是主要用于旅游开发的风景区。

“国家公园是众多自然保护地类型中的精华，是国家最珍贵的自然瑰宝。”世界自然保护联盟驻华首席代表朱春全说，建立国家公园的首要目标是保护自然生物多样性及其所依赖的生态系统结构和生态过程，推动环境教育和游憩，提供包括当代和子孙后代的“全民福祉”。

方案提出，国家公园是我国自然保护地最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。

“我国的国家公园建设坚持三个理念：生态保护第一、国家代表性、全民公益性。”清华大学教授杨锐说,相比以审美体验为主要目标的风景区，国家公园是中国生态价值及其原真性和完整性最高的地区，是最具战略地位的国家生态安全高地，例如三江源、大熊猫、东北虎豹、神农架和武夷山等国家公园体制试点都具有这样的特征。

“国家公园，就是要把最应该保护的地方保护起来，世代传承，给子孙后代留下珍贵的自然遗产。”国家发展改革委有关负责人说。

为谁所有，由谁来管？

巍巍昆仑脚下，青藏高原腹地，长江、黄河、澜沧江孕育而生。三江源这块中国大陆生态最为敏感的“皮肤”，正成为名副其实的野生动物天堂。

2016年，我国首个国家公园体制试点——三江源国家公园体制试点获批。随后成立的三江源国家公园管理局，整合了所涉4县国土、环保、农牧等部门编制、职能及执法力量，建立了覆盖省、州、县、乡的４级垂直统筹式生态保护机构。

“国家公园应由全体国民所有。”国家发改委有关负责人说。根据方案，国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使，条件成熟时，逐步过渡到由中央政府直接行使。重点保护区域内居民要逐步实施生态移民搬迁，集体土地优先通过租赁、置换等方式规范流转，由国家公园管理机构统一管理。

“方案明确提出建立统一事权、分级管理体制和财政为主的多元化资金保障制度，回答了国家公园哪些是国家的、哪些是地方的，哪些归国家管等一系列‘权’‘钱’难题。”国务院发展研究中心研究员苏杨说。

根据方案，未来将组建一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。相关部门依法对国家公园进行指导和管理。

苏杨强调，必须改变当前自然保护地碎片化和多头管理的问题，打破部门和地域的限制，使日常管理、综合执法、经营监管等都政出一门。

“建立统一的国家公园和自然保护地管理部门，并非不需要跨部门以及中央和地方的协调与配合。反而更加强调构建服务型政府，加强部门之间、中央和地方之间、政府、企业、社会团体和个人之间的协调和配合。”朱春全说。

国家公园体制的建立，核心是体制创新。据了解，东北虎豹国家公园体制试点立足国有林地占比高的优势，探索全民所有自然资源所有权由中央政府直接行使。湖北省整合有关管理职责，成立神农架国家公园管理局，统一承担1170平方公里试点范围的自然资源管护等职责。

国家发展改革委有关负责人表示，我国的国家公园建设，将把创新体制和完善体制放在优先位置，做好体制机制改革过程中的衔接，成熟一个设立一个，有步骤、分阶段推进。

普通百姓怎么获益？

以美国黄石国家公园为代表，各国的国家公园都坚持公益属性。中国的国家公园未来将怎么收费？

“在国家公园体制试点过程中，由于理解上的偏差和缺少明确规定，曾一度出现各部门各地方纷纷设立不同类型的所谓‘国家公园’，导致对国家公园的‘认识误区’。”王毅说。

杨锐强调，国家公园作为最为珍贵稀有的自然遗产，是我们从祖先处继承，还要完整真实地传递给子孙万世的“绿水青山”和 “金山银山”。因此，国家公园在局部利益和个体利益面前要始终以国家利益为重。

“国家公园强调全民公益性，主要体现在共有、共建和共享上。”国家发改委有关负责人说，在有效保护前提下，为公众提供科普、教育和游憩的机会。

杨锐建议，国家公园制度设计中，应保证每个国民平等参访的权利，为此国家公园应以国民福利为原则，实行低费用门票以及相配套的预约制度。

根据方案，立足国家公园的公益属性，将建立财政投入为主的多元化资金保障机制。国家公园实行收支两条线管理，各项收入上缴财政，各项支出由财政统筹安排，并负责统一接受企业、非政府组织、个人等社会捐赠资金。

“下一步将加大政府投入，推动国家公园逐步回归公益性。”国家发改委有关负责人说。

中国10处国家公园体制试点

三

江源国家公园体制试点

三江源是长江、黄河和澜沧江的源头地区。作为“中华水塔”的三江源，是我国重要的淡水供给地，维系着全国乃至亚洲水生态安全命脉，是全球气候变化反应最为敏感的区域之一，也是我国生物多样性保护优先区之一。

三江源国家公园体制试点是我国第一个得到批复的国家公园体制试点，面积１２．３１万平方公里，也是目前试点中面积最大的一个。

大

熊猫国家公园体制试点

顾名思义，这个试点就是为保护“国宝”大熊猫的栖息地而设立的。总面积达２．７万平方公里，涉及四川、甘肃、陕西三省。

尽管大熊猫的灭绝风险从“濒危”下调为“易危”，但其栖息地碎片化问题严重。国家公园体制试点加强大熊猫栖息地廊道建设，连通相互隔离的栖息地，实现隔离种群之间的基因交流。

东

北虎豹国家公园体制试点

野生东北虎是世界濒危野生动物之一，目前仅存不到５００只。东北豹属金钱豹东北亚种，是目前世界上最为濒危的大型猫科动物亚种之一，被世界自然保护联盟濒危动物红皮书列为极危物种，其野生数量只有５０只左右，大部分生活在中俄边境地带。

东北虎豹等大型野生动物的活动半径非常大。东北虎豹国家公园体制试点选址于吉林、黑龙江两省交界的广大区域。

湖

北神农架国家公园体制试点

神农架国家公园体制试点位于湖北省西北部，拥有被称为“地球之肺”的亚热带森林生态系统、被称为“地球之肾”的泥炭藓湿地生态系统，是世界生物活化石聚集地和古老、珍稀、特有物种避难所，被誉为北纬３１°的绿色奇迹。这里有珙桐、红豆杉等国家重点保护的野生植物３６种，金丝猴、金雕等重点保护野生动物７５种。

试点区位于神农架林区，面积为１１７０平方公里。

浙

江钱江源国家公园体制试点

钱江源国家公园体制试点位于浙江省开化县，这里是钱塘江的发源地，拥有大片原始森林，是中国特有的世界珍稀濒危物种、国家一级重点保护野生动物白颈长尾雉、黑麂的主要栖息地。

试点区包括古田山国家级自然保护区、钱江源国家级森林公园、钱江源省级风景名胜区等范围，秀美的景色可想而知！

湖

南南山国家公园体制试点

位于湖南省邵阳市城步苗族自治县，试点区整合了原南山国家级风景名胜区、金童山国家级自然保护区、两江峡谷国家森林公园、白云湖国家湿地公园４个国家级保护地，还新增了非保护地但资源价值较高的地区。

这里植物区系起源古老，是生物物种遗传基因资源的天然博物馆，生物多样性非常丰富；还是重要的鸟类迁徙通道。

福

建武夷山国家公园体制试点

武夷山是全球生物多样性保护的关键地区，保存了地球同纬度最完整、最典型、面积最大的中亚热带原生性森林生态系统，也是珍稀、特有野生动物的基因库。

武夷山国家公园试点位于福建省北部，试点范围包括武夷山国家级自然保护区、武夷山国家级风景名胜区和九曲溪上游保护地带等。

北

京长城国家公园体制试点

目前，北京长城国家公园体制试点区总面积是10个试点中最小的，也是少有的展现了八达岭长城世界文化遗产这种人文景观的国家公园。

试点区位于北京市延庆区内，整合了延庆世界地质公园的一部分、八达岭－十三陵国家级风景名胜区的一部分、八达岭国家森林公园和部分八达岭长城世界文化遗产。试点区要追求人文与自然资源协调发展。

云

南普达措国家公园体制试点

位于云南省迪庆藏族自治州香格里拉市的普达措国家公园试点，光听名字就令人神往。

普达措拥有丰富的生态资源，拥有湖泊湿地、森林草甸、河谷溪流、珍稀动植物等，原始生态环境保存完好。

祁

连山国家公园体制试点

祁连山是我国西部重要生态安全屏障，是我国生物多样性保护优先区域、世界高寒种质资源库和野生动物迁徙的重要廊道，还是雪豹、白唇鹿等珍稀野生动植物的重要栖息地和分布区。

试点包括甘肃和青海两省约5万平方公里的范围。祁连山局部生态破坏问题十分突出，多个保护地、碎片化管理问题比较严重。试点要解决这些突出问题，推动形成人与自然和谐共生新格局。 

*来源：据新华社消息整理

*点击阅读原文，查看《方案》详细内容

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