建设什么样的首都，怎样建 | 专家解读北京新版总规

编者按

中共中央、国务院日前批复了《北京城市总体规划（2016年——2035年）》，批复指出：严格控制城市规模、做好历史文化名城保护和城市特色风貌塑造、深入推进京津冀协同发展。中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长石楠认为，北京作为大国首都，城市总体规划的引领示范作用尤为重要。

石楠

中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长

中共中央、国务院日前批复了《北京城市总体规划（2016年——2035年）》，批复指出：严格控制城市规模、做好历史文化名城保护和城市特色风貌塑造、深入推进京津冀协同发展。中国城市规划网第一时间邀请中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长石楠先生解读北京新版城市总体规划。

引领

北京城市总体规划具示范作用

中国的城镇化到了一个关键时期，经济增长也不像过去保持高速增长，一系列城市问题已经摆在决策者面前，所以规划才变的特别重要。

规划是政府进行社会管理、经济管理等方方面面管理的一个抓手，它是国家治理的一种重要手段。抓住了空间治理这个抓手，就会引发或者触动整个国家治理方面的改进。北京说起来是一个城市，但更重要的是国家首都、大国首都。诸多现实问题倒逼北京重新思考新时期城市的战略定位、发展目标、空间布局。

这版北京城市总体规划非常重要、意义非凡：

▲ 首先，这版城市总体规划主要回答了习总书记“建设一个什么样的首都，怎样建设首都的问题”，提出坚持四个中心的战略定位；

▲ 其次，这版城市总体规划也是对中央城市工作会议的一个“回应”，城市问题、城市规划问题已经成为各级领导必须要面对的一个政治决策问题；

▲ 另外，北京作为大国首都，城市总体规划的引领示范作用尤为重要。全国正面临着新一轮的总体规划，原来城市总体规划基本上都是到2020年，有的可能已经达到了发展的目标，有的甚至已经超过了2020年的发展目标，人口规模、用地规模都有可能超过了。不管是中央审批、国务院审批、还是地方审批的城市，都面临着规划要重新编制，需要一些带头、示范、典型性的案例，北京作为首都，示范作用毋庸置疑。

定位

强化首都核心功能

习近平总书记在2017年2月视察北京时强调：“要明确城市战略定位，坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能。”

北京过去几版城市总体规划中“首都意识”不是特别强，这版总规中明确提出了“四个中心”即政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，这也是在继承过去几版总规的基础上的发展。

城市的性质、战略定位有很多的功能。北京作为大国首都，在提出“四个中心”的同时也提出了“四个服务”，即为党政机关、国际交往、科技创新、人民生活做好服务。

城市总体规划提出的“首都核心区”是落实北京战略定位的关键。所谓的“一核”就是首都的核心功能区。政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，这四大中心职能必须要有一个相应的空间载体。

核心区是集中体现首都职能的空间载体，是体现北京这版城市总体规划对城市战略定位最主要的地方。作为核心区来讲，明确地提出来要营造良好的政务环境，要为中央和国家机关的优化布局提供条件，增加国事活动的场所，并且专门提到了北京市将来要优化九类国际交往空间。作为大国的首都，北京要承担起国际交往的责任。

目标

建设现代化的宜居城市

北京是一个城市，但更重要的是首都，作为代表中国的窗口在全球的城市体系当中发挥重要的作用。所以在全球范围以内来讲，城市的竞争力体现在 46 33031 46 15231 0 0 4483 0 0:00:07 0:00:03 0:00:04 4482源、市场、技术、资本、信息等方面。而人才和文化这两个因素在全球城市发展历程中始终处于最核心的驱动因素。

在全球范围之内，城市之间的竞争最核心的就是对于人才的竞争。北京作为政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心定位来讲，肯定会有大量的人才需求。

想要吸引人才，城市就必须是一个宜居城市，建设现代化的宜居城市是现在很多世界城市共同追求的目标。

▲ 首先，这个城市宜居宜业。人在城市里不是为了享受，人在城市里要生活，但更重要的是有各种发展的机会。城市是不是有利于创业、就业，是不是有这方面良好的产业支撑、政策支撑、环境支撑，能够让各类创新型的人才真正在这找到自己发挥聪明才智的地方，安居乐业。这版总规里专门有这方面的安排，三个科学城的安排，几个创新基地的建设等等，都给这些高端人才提供了非常好的机会，这也和北京科技创新中心的引领作用是相吻合的。

▲ 其次，文化要多元性，城市要有包容性。不管是纽约、伦敦、巴黎还是东京，他们共同的特点就是多元、包容。能够让不同的文化背景，不同的收入阶层的人群都有一种归属感。这版总规里也非常强调共建共享共治，让所有的居民能够共同参与到城市规划和建设的过程当中来，让他们能够感受到我是北京人，我是中国首都的主人，这也是一个非常吸引人的地方。

▲ 第三，要有良好的生态环境。对北京来讲这也可以说是一个补短板。北京做了很多的安排，通风廊道的建设、绿化隔离带的划定、郊区的湿地、生态公园等等，建立蓝绿的网络体系来保证生活环境质量的改善。

▲ 第四，建设一个安全的城市。这不仅仅是指城市职能的安全，也包括其他安全，比如食品安全、交通安全、政治安全、反恐等等。

从全球来讲，都在追求的城市应该是多元的、包容的、韧性的、可持续的、安全的、宜居的，这版总规在这些方面做了很多很全面的部署。

疏解

减量规划提质增效

由于“城市病”的困扰、人口规模的不断增长，“疏解”成为此次城市总体规划的出发点和总体思路，只有职能的疏解才可能带来人口的疏解，才能让整个城市摊大饼、城市病、拥堵、环境污染这些问题解决，所以本次总规的亮点就是“减量”、“提质”。

“减量”不是经济总量要减多少，空间规模缩小多少，着眼点是在“提质”，要通过疏解职能来疏散人口，进而提升整个城市的品质。如清理北京城乡结合部、郊区的大量非法建设用地，提高土地使用效率。总量要减少，质量要提升，使用效率要提高，体现出规划的战略引领和刚性管控作用。

协同

打造京津冀世界级城市群

北京城市总体规划不仅是对整个市域的规划，也是对整个京津冀地区的统筹协调，这样才能找到疏解的空间。总规提出京津冀要构建以首都为核心的世界级城市群，对接雄安新区建设，推进协同创新。对此，石楠从通州副中心和北京南城两个区域分析了京津冀协同发展。

通州副中心与“北三县”实现“三统一”

通州副中心和河北三县将统一规划、统一政策和统一管控。第一，从整个京津冀的层面来讲，将通州副中心和“北三县”地区协同作为京津冀区域协同发展的典范；第二，从通州副中心的层面来讲，与北三县合作编制交界地区的整合规划，需要探索交界地区规划联合审查机制，建立一种联动机制，这种机制的协调是最关键的。体制的调整要顺应机制的需要，而且要满足首都核心功能，要与北京市的定位相符。

具体来讲，通州副中心与北三县地区的统筹发展，需要共同划定生态控制线和城市开发边界，加强开发强度的统一管控，要依托潮白河、大运河建设大尺度的生态空间，发挥北京的科技创新引领作用，支持北三县产业转型升级，发展高新产业。促进北三县公共服务的配套，缩小地区差距。做到统筹规划、合作编制，联合审查，跨界联动，公共服务共享共建。

将北京南部地区作为京津冀协调发展的焦点地区

城市总体规划中提出的“多点支持”，而这些“点”很多都布局在南部地区。这体现出未来总的发展趋势是对北部地区适当控制，作为生态涵养区，而将南部地区作为发展的重点和中心。一是将北京南部地区作为京津冀协调发展的焦点地区；二是新机场的选址对南部地区的拉动、引领作用非常大，新机场周边有很多的科技创新空间。南部地区的发展是中轴线向南的延伸，也是科技创新中心向南的延伸，会有一些新的契机。

评估

建立城市体检制度

此次城市总体规划的亮点之一是 “动态评估式”的规划，建立城市体检制度。规划作为公共政策，不是一成不变的，它是不断调整的，是根据发展情况进行动态评估、维护的过程，包括发现问题、提出方案、法定认可、调整修正、终止。

规划实施过程中的问题在不断的变，各种政策环境、资源条件、人力等方面因素也在变，必须根据情况实时调整。大的原则是总体框架不应该变，局部的细节的东西肯定会变。但是每到一定时期要做评估，这就是评估的意义。随着大家对规划本身的重视，会意识到评估本身是规划的一部分，是规划过程当中很重要的环节。

评估有三种类型，一是对规划方案的实施情况进行评估；二是体检，做一次全面的城市体检，对城市发展的评估，而不是对规划实施效果的评估；三是用规划的原则、方法、眼光来评估各种建设行为。同时，规划评估工作应该有第三方机构来完成，保证公平、科学性。

补短板

让老百姓有获得感

这版城市总体规划一方面来讲高大上，有战略的考虑、总体的安排、综合的协调，另一方面也有很多与老百姓日常生活密切相关的，如一刻钟生活圈全覆盖，解决老百姓一刻钟以内的衣食住行需求，提升生活性服务品质，这就是让老百姓有实实在在的获得感。再比如说环境污染问题，环境质量是最好的公共产品，环境质量的改善会让所有老百姓获益，这都是补短板。 

城市病是一种现象，是一种“成长的烦恼”。就像一个人在成长过程中，在青春期可能会出现很多的问题。每个国家发展到一定阶段，城镇化发展到一定阶段，都会出现一些不同的问题。只不过这些问题随着政府治理能力的提升，技术的进步等会有一些解决的办法。而城市规划本身就是要解决问题，所有的城市在做总体规划的时候首先要进行调研，要进行深入的调查分析，对城市的发展进行评估。

像北京这样的超大城市，由于规模非常大，所以城市病往往可能会更严重一点，解决的难度也会更大一点，需要下的力气要更大一些。所以总规作为城市的一个纲领性文件，只有针对问题才能找到破解这些问题的钥匙，才有可能使城市走向一个可持续发展的方向。

规划不仅仅是战略，它更是响应民众诉求，进而提升民众满足感的重要途径。北京城市总体规划在编制过程中非常强调公众的参与，根据各个区具体的情况，通过网络、展览等多种形式充分征询民意，让老百姓的意见得到充分的尊重。

北京作为世界城市、大国首都，应该注重品质的提升，缩小社会差距，加强对弱势群体的关注，构建一个包容、多元的城市。

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