规划编制组详解北京新总规八大特点
编者按
2017年9月27日，中共中央、国务院批复了《北京城市总体规划(2016年—2035年)》，北京城市总体规划编制起草组就新版北京城市总体规划的主要特点进行了解读。
2017年9月27日，中共中央、国务院批复了《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，这是新中国成立以来的第七版北京城市总体规划（以下简称城市总体规划）。
回顾历版北京城市总体规划，都是在国家发展的关键历史时期体现国家战略，落实国家发展的方针政策，成为指导北京城市发展的纲领性文件。当前，全面建成小康社会的第一个百年目标即将实现，第二个百年目标也清晰可见，站在关键的历史节点上，首都的发展一定要与实现两个一百年目标进程相适应，与实现中华民族伟大复兴进程相匹配，担当起应有的时代使命和历史责任。
与此同时，北京的城市发展也处于关键时期，一方面，经济社会发展和城乡面貌发生了巨大变化，北京已经步入现代化国际大都市行列，另一方面，多年的快速发展也使北京积累了一些深层次的矛盾和问题，面临着日趋严峻的人口资源环境压力。首都发展面临着新的形势和重大机遇，需要城市总体规划从长远发展角度进行统筹考虑，以适应新的发展要求。
本次城市总体规划以习近平总书记两次视察北京重要讲话精神为根本遵循，紧紧扣住迈向两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的时代主题，不囿于北京市的范围，上升到国家发展需要的高度，立足京津冀协同发展，规划首都未来，围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大问题，把握“都”与“城”、“舍”与“得”、疏解与提升、“一核”与“两翼”的辩证关系，明确了首都未来可持续发展的新蓝图，掀开了北京城市发展的新篇章。
市域空间布局效果图
新版北京城市总体规划主要特点
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更坚决的态度——落实城市战略定位
为深入落实全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位，紧紧围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展，以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能，不断提高“四个服务”水平，更好地服务党和国家发展大局，城市总体规划围绕“四个中心”提出了空间布局规划方案。通过加强“四个中心”功能建设，优化提升首都功能，有效疏解非首都功能，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致，不断朝着建设国际一流的和谐宜居之都的目标前进。
坚持把政治中心安全保障放在突出位置。从首都政治空间布局特点出发，充分考虑维护首都政治安全的要求，优化政治中心空间格局，为中央党政军领导机关提供优质服务，保障国家政务活动安全、高效、有序地运行。
文化中心建设充分利用北京文脉底蕴深厚和文化资源集聚的优势，发挥首都凝聚荟萃、辐射带动、创新引领、传播交流和服务保障功能，建设中国特色社会主义先进文化之都。更加精心保护好北京历史文化遗产这张中华文明的金名片，凸显北京历史文化的整体价值，提升文化软实力和国际影响力，推动北京向世界文化名城、世界文脉标志的目标迈进。同时，加强公共文化服务体系建设，满足市民群众日益增长的多样化精神文化需求。
前瞻性地谋划好国际交往中心建设，加强国际交往重要设施和能力建设，着眼承担重大外交外事活动的重要舞台，服务国家开放大局，优化重大外交外事活动区、国际会议会展区等国际交往功能的空间布局，发挥向世界展示我国改革开放和现代化建设成就的首要窗口作用。
立足首都丰富的科技资源优势，不断提高自主创新能力，在基础研究和战略高技术领域抢占全球科技制高点，加快建设具有全球影响力的全国科技创新中心，打造世界高端企业总部聚集之都、世界高端人才聚集之都。规划建设好中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城、创新型产业集群和中国制造2025创新引领示范区，构筑北京发展新高地，推进更具活力的世界级创新型城市建设，使北京成为全球科技创新引领者、高端经济增长极、创新人才首选地。
2
更长远的眼光——建设迈向中华民族伟大复兴的大国首都
北京是见证历史沧桑变迁的千年古都，也是不断展现国家发展新面貌的现代化城市，更是东西方文明相遇和交融的国际化大都市。城市总体规划贯通历史现状未来，通过传承城市历史文脉，深入挖掘保护内涵，精心保护好历史文化遗产这张金名片，强化首都风范、古都风韵、时代风貌的城市特色。同时，着眼于迈向两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的历史进程，提出分阶段发展目标。
构建全覆盖、更完善的历史文化名城保护体系。落实“老城不能再拆了”的要求，加强对世界遗产和老城整体保护，建立更加严格的保护机制，做到应保尽保。以更开阔的视角不断挖掘历史文化内涵，全力推进大运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带建设，传承城市历史文脉。
加强城市设计，塑造传统文化与现代文明交相辉映的城市特色风貌，使北京拥有富有文化魅力的历史建筑、令人赏心悦目的现代建筑、舒适整洁的街道、清新怡人的绿色开放空间和美好清澈的河流，建设令人愉悦的美丽城市。
着眼于中华民族伟大复兴的历史进程，城市总体规划提出了分阶段发展目标。本次规划期限为2016年至2035年，近期到2020年，远景展望到2050年，与两个一百年奋斗目标进程基本吻合，既着眼长远，系统谋划，更立足当前，扎实推进疏解、治理、提升、改善等各项工作。
到2020年，建设国际一流的和谐宜居之都取得重大进展，率先全面建成小康社会，疏解非首都功能取得明显成效。到2035年，初步建成国际一流的和谐宜居之都，“大城市病”治理取得显著成效，首都功能更加优化，京津冀世界级城市群的构架基本形成。到2050年，全面建成更高水平的国际一流的和谐宜居之都，成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国首都、更加具有全球领导力的大国首都、超大城市可持续发展的典范典范，建成以首都为核心、生态环境良好、经济文化发达、社会和谐稳定的世界级城市群。
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更宽广的视野——放眼京津冀广阔空间谋划首都未来
城市总体规划借鉴国际城市群发展经验，打破传统行政区划限制，着眼区域尺度布局首都功能，对接京津冀协同发展、落实城市副中心建设，做到功能清晰、分工合理、主副结合，改变单中心、“摊大饼”的发展模式，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出人口经济密集地区优化开发的新模式，构建北京城市发展的新格局。
建设以首都为核心的世界级城市群。不断深化对习近平总书记京津冀协同发展战略思想的认识，努力为国家和区域发展作出更大贡献。围绕不同圈层尺度，加强跨界发展协作和共同管控，促进北京与周边地区融合发展，以建设世界级城市群为目标，建立大中小城市协调发展、各类城市分工有序的网络化城镇体系。
全方位对接，积极支持河北雄安新区规划建设。牢牢把握“一核”与“两翼”的关系，明确“两翼”打造北京非首都功能疏解集中承载地的主要目标，主动加强与河北雄安新区的规划对接、政策衔接，积极作为，实现北京中心城区、北京城市副中心与河北雄安新区功能分工、错位发展的新格局。
优化城市空间布局。把握“舍”与“得”的关系，紧紧抓住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”，优化城市功能和空间结构布局，将北京的空间布局确定为“一核一主一副、两轴多点一区”。“一核”指首都功能核心区，是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区。“一主”指中心城区，即城六区，是“四个中心”的集中承载地区。“一副”指北京城市副中心，是北京新两翼中的一翼。“两轴”中的“中轴线及其延长线”是体现大国首都文化自信的代表地区，“长安街及其延长线”以国家行政、军事管理、文化、国际交往功能为主。“多点”指顺义、大兴、亦庄、昌平、房山的新城及地区，是首都面向区域协同发展的重要战略门户，也是承接中心城区适宜功能、服务保障首都功能的重点地区。“一区”指生态涵养区，是首都重要的生态屏障和水源保护地。
促进均衡发展。城市总体规划提出加强统筹协调，着力解决城南城北、中心城区和外围地区、山区和平原地区、城市和乡村地区等的发展不均衡问题，促进城市功能的整体优化。
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更刚性的底线约束——划定三条红线
以资源环境承载力为硬约束，守住人口总量上限、生态控制线和城市开发边界三条红线，减缓人口持续过快增长给城市交通、公共服务、基础设施和社会管理带来的巨大压力，避免生态空间继续被侵占，遏制城市无序蔓延，同时倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整，实现各项城市发展目标之间的协调统一。
按照以水定人的要求，根据全市可供水资源量和人均水资源量，确定了2300万的人口总量上限。同时调整人口空间布局，优化人口结构，积极应对人口老龄化问题,保持人口合理有序流动，提高城市发展活力。
划定生态控制线，强化刚性约束和生态底线管理，严格管理生态控制区内建设行为，严格控制与生态保护无关的建设活动，保障生态空间只增不减、土地开发强度只降不升。以此保护和修复自然生态系统，优化生态空间格局，保障生态安全，强化城市韧性，让人民群众在良好的生态环境中工作生活。
科学划定城市开发边界，严格管控城乡建设用地规模，遏制城市摊大饼式发展。城市开发边界是一定规划期限内城市集中连片开发建设地区的边界，是城市建设的主要地区，对于控制城市无序蔓延有突出作用。考虑到北京已进入减量建设、减量发展时期，坚决实行建设用地增减挂钩，把握拆占比、拆建比，促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用。
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更科学的要素配置——统筹三生空间
综合考虑城市环境容量和综合承载能力，在要素配置上，统筹把握生产、生活、生态空间的内在联系，增加生态、居住、生活服务用地，调整优化用地结构和空间布局，形成生活用地和办公用地的合理比例。
坚持生产空间集约高效，构建高精尖经济结构。本次城市总体规划提出压缩生产空间规模，大力疏解不符合城市战略定位的产业，着重提高产业用地的利用效率。聚焦中关村科学城，突破怀柔科学城，搞活未来科学城，发挥对全球新技术、新经济、新业态的引领作用；以创新型产业集群和中国制造2025创新引领示范区为平台，促进科技创新成果转化。突出高端引领，优化提升现代服务业，腾笼换鸟，推动传统产业转型升级。
坚持生活空间宜居适度，提高民生保障和服务水平。适度提高居住及其配套用地比重，调整优化居住用地布局，完善公共服务设施，扩大公共绿地，促进职住平衡，改善人居环境。同时，以人民群众最关心的问题为导向，坚持政府主导和发挥市场、社会作用相结合，坚持提升硬件和优化服务相结合，使人民群众获得更好的教育、更高水平的医疗卫生和养老服务、更丰富的文化体育服务、更可靠的社会保障。
坚持生态空间山清水秀，大幅度提高生态规模与质量。在市域范围，健全市域绿色空间体系，提高全市森林覆盖率，优化城市绿地布局，增强游憩及生态服务功能，重塑城市和自然的关系，让市民更加方便亲近自然。围绕浅山区，严格控制开发规模和强度，加强生态修复和建设管控，将浅山区建设成为首都生态文明示范区。
在统筹三生空间的基础上，城市总体规划加强城市生产系统和生活系统的循环链接，以实现更有创新活力的经济发展，提高城市的可持续发展能力。提出实行最严格的水资源管理制度，保障首都水资源高效利用，全面改善水环境质量，提高水安全保障能力，协调水与城市的关系，实现水资源可持续利用；合理拓展和布局就业新空间，合理调控中心城区就业岗位规模，优化就业岗位分布，协调就业和居住的关系，推进职住平衡发展；坚持先地下后地上、地上与地下相协调、平战结合与平灾结合并重的原则，构建多维、安全、高效、便捷、可持续发展的立体式宜居城市，协调地上地下空间的关系，促进地下空间资源综合开发利用。
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更高的标准——确定城市发展各项指标
本次城市总体规划贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持国际一流标准，结合北京城市发展的实际情况和特点，建立了国际一流的和谐宜居之都评价指标体系（以下简称评价指标体系），共42项指标，涵盖了城市和社会发展的各个领域：在坚持创新发展，提高发展质量和效益；坚持协调发展，形成平衡发展结构；坚持绿色发展，改善生态环境；坚持开放发展，实现合作共赢；坚持共享发展，增进人民福祉五个方面达到国际一流水平。同时，按年度对发展目标进程进行评估，对指标体系定期动态管理。
在创新发展方面，关注全社会研究与试验发展经费支出占地区生产总值的比重、基础研究经费占研究与试验发展经费比重、万人发明专利拥有量和全社会劳动生产率等。
在协调发展方面，关注常住人口规模、居民收入弹性系数、实名注册志愿者与常住人口比值、城乡建设用地规模、平原地区开发强度、城乡职住用地比例等。
在绿色发展方面，关注细颗粒物年均浓度、基本农田保护面积、生态控制区面积占市域面积的比例、单位地区生产总值水耗降低、重要江河湖泊水功能区水质达标率、建成区人均公园绿地面积等。
在开放发展方面，关注入境旅游人数、大型国际会议个数、国际展览个数、外资研发机构数量、引进海外高层次人才来京创新创业人数等。
在共享发展方面，关注平均受教育年限、人均期望寿命、千人医疗卫生机构床位数、千人养老机构床位数、人均公共文化服务设施建筑面积、集中建设区道路网密度、绿色出行比例、人均水资源量、人均应急避难场所面积、万车死亡率、重点食品安全检测抽检合格率等。
7
更真诚的态度——着力改善民生
建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。本次总体规划突出以人民为中心的思想，从精治、共治、法治、创新体制机制入手，着力提高城市治理水平，让城市更宜居，让人民群众有更多、更直接的获得感。规划提出建立精细治理的长效机制，既要管好主干道、大街区，又要治理好每个社区、每条小街小巷小胡同；提高多元共治水平，坚持人民城市人民建、人民管，依靠群众、发动群众参与城市治理，畅通公众参与城市治理的渠道；完善综合执法体系，加强法治宣传教育和公共文明建设，使首都成为依法治理的首善之区。
城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量。城市总体规划积极回应人民群众关心的热点难点问题，围绕缓解城市交通拥堵、实现人民群众住有所居、全面改善环境质量、提升市政基础设施运行保障能力、提升城市安全保障能力等方面，对治理“大城市病”作出规划安排，提出解决问题的综合方略，切实保障和改善民生。
规划提出标本兼治，缓解城市交通拥堵。将综合交通承载力作为城市发展的约束条件。坚持公共交通优先战略，着力提升城市公共交通服务水平。加强交通需求调控，优化交通出行结构，提高路网运行效率。完善城市交通路网，加强静态交通秩序管理，改善城市交通微循环系统，塑造完整街道，各种出行方式和谐有序，提升出行品质，实现绿色出行、智慧出行、平安出行，构建安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系。
规划提出完善购租并举的住房体系，实现住有所居。将稳定房地产市场作为长期方针，健全和优化住房供应体系，建立包括商品住房、共有产权住房、棚改安置房、租赁住房等多种类型，一二三级市场联动的住房供应体系。大力推动住房供给侧结构性改革，扩大居住用地与住房供应，合理布局居住用地。提高住房建设标准和质量，完善住房租赁体系，建立房地产市场监管常态化机制。有序推进各类棚户区改造和老旧小区综合整治。努力实现人民群众住有所居。
规划提出着力攻坚大气污染治理，全面改善环境质量。坚持源头减排、过程管控与末端治理相结合，多措并举、多方联动、多管齐下，以环境倒逼机制推动产业转型升级。通过控制燃煤污染物排放、推进交通领域污染减排、削减工业污染排放总量、严格控制扬尘和农业面源污染，全面推进大气污染防治。控制能源消费总量，优化能源结构。加强农业土壤污染防治工作，保障土壤环境安全。加强固体废弃物收运，提升处理处置能力。防治噪声和辐射污染，降低环境风险水平。多种手段综合施策，全面改善环境质量，努力让人民群众享受到蓝天常在、青山常在、绿水常在的生态环境。
8
更深化的改革——构建规划统筹实施机制
城市总体规划经法定程序批准后将成为北京城市发展的法定蓝图。为维护城市总体规划的严肃性和权威性，调动各方面参与和监督规划实施的积极性、主动性和创造性，本次总体规划全面深化改革，从加强城乡统筹、全面建立多规合一的规划实施管控体系、建立城市体检评估机制、建立实施监督问责制度、完善规划实施统筹决策机制等几个方面提出统筹实施机制，保障规划实施。
推动城乡统筹协调发展,需要把城市和乡村作为一个有机整体统筹谋划。本次城市总体规划充分挖掘和发挥城镇与农村、平原与山区各自的优势与作用，优化完善功能互补、特色分明、融合发展的网络型城镇格局，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化，并加大城乡结合部的治理力度，构建和谐共生的城乡关系，形成城乡共同繁荣的良好局面，成为现代化超大城市城乡治理的典范。
全面建立多规合一的规划实施及管控体系。以城市总体规划为统领，通过底图叠合、指标统合、政策整合，统筹各级各项规划，确保各项规划在总体要求上方向一致，在空间配置上相互协调，在时序安排上科学有序，实现一张蓝图绘到底。
建立城市体检评估机制。建立一年一体检、五年一评估的常态化机制，对城市总体规划的实施情况进行实时监测、定期评估、动态维护，确保城市总体规划确定的各项目标指标得到有序落实。同时对规划实施工作进行反馈和修正，促进和保障城市总体规划得到有效实施。
建立实施监督问责制度。完善城市规划法律法规体系，推进重点领域法规的立改废释，形成覆盖城市规划建设管理全过程的法律法规制度。健全规划公开制度，完善各级各类规划实施的社会公开和监督机制，形成全社会共同遵守和实施规划的良好氛围。同时建立规划实施的监督考核问责制度，维护规划的严肃性和权威性。
完善规划实施统筹决策机制。完善工作机制，加强首都规划建设委员会的组织协调作用，完善部门联动机制，优化调整市区两级政府规划事权，创新区域协同机制，建立重大事项报告制度。
结语
规划建设和管理好首都，是党中央、国务院赋予我们的重大责任，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。北京城市总体规划批准后，做为城市发展、建设、管理的法定蓝图，下一步，北京市将认真按照中央要求抓好城市总体规划实施，健全完善科学有效的规划实施机制，严格按照规划要求来谋划和推进各项工作，充分发挥好规划的战略引领和刚性约束作用，保障首都功能布局良好、运行有序，各项建设与管理按照城市总体规划有效实施。
市域空间结构规划图