清华大学“空间规划体系变革与学科发展”报告发言摘要

导读

2018年7月8日，“空间规划体系变革与学科发展研讨会”在清华大学召开。本次会议是首都区域空间规划研究北京市重点实验室“特大城市地区2049空间战略”系列论坛之二。本文观点源自会上报告发言摘要，共同探讨空间规划体系改革与学科发展的方向。

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2018年7月8日，“空间规划体系变革与学科发展研讨会”在清华大学召开。本次会议是首都区域空间规划研究北京市重点实验室“特大城市地区2049空间战略”系列论坛之二。会议由首都区域空间规划研究北京市重点实验室、清华大学建筑与城市研究所、北京市城市规划设计研究院主办，清华大学智库中心资助。

2018年3月17日，《国务院机构改革方案》出台，组建自然资源部，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责等整合，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，建立空间规划体系并监督实施。在国家空间规划管理机构调整过程中，规划学科如何发展，如何服务人居环境优化提质，服务国家治理体系现代化，引领实现国家第二个百年的奋斗目标，是必须要开展超前研究的重大理论和实践问题，也是城乡规划学科讨论的热点问题。

会议采用香山会议模式，由中国城市规划学会常务理事、实验室主任、清华大学建筑学院教授吴唯佳，中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠，中国城市规划学会青年工作委员会委员、实验室副主任、北京市规划设计研究院副院长石晓冬，中国城市规划学会青年工作委员会委员、实验室副主任、清华大学建筑学院教授武廷海担任执行主席，邀请13位报告人，共同探讨空间规划体系改革与学科发展的方向。来自国务院发展研究中心、住房和城乡建设部、中国城市规划学会、中国城市规划设计研究院、中国土地勘测规划院、北京市规划设计研究院、天津市规划设计研究院、河北省规划设计研究院，以及清华大学、北京大学、上海工程技术大学等单位40余位专家参加了会议。

会议现场

吴良镛：加强人居环境规划建设管理与教育科研工作的思考

中国城市规划学会特邀理事、实验室学术委员会主任、中国科学院院士、中国工程院院士吴良镛发表主旨报告《加强人居环境规划建设管理与教育科研工作的思考》。他指出改革开放以来，随着我国城镇化快速推进和城乡建设大规模开展，城乡人居环境建设取得实质性改进，但当前人居环境建设工作也还存在较大差距。结合科研实践工作中的相关思考，对加强人居环境规划建设管理与教育科研工作提出两点思考：第一，结合深化机构和行政体制改革，加强人居规划建设管理工作的统筹安排。建议考虑设置统筹人居规划建设管理工作的机构部门，为促进城乡人居环境优化提质提供制度保障；第二，适应走内涵式发展道路的要求，加强人居科学学科的战略布局与建设，建议在我国现有13个学科门类基础上，增设“人居科学”为第14个学科门类。清华大学长期从事人居科学的基础研究与应用实践。我们提倡在科研、实践的发展道路上，走一条融合之路，我们肩负时代使命，工作不能懈怠。

论坛一

规划体系变革与学科发展

上午论坛主题为“规划体系变革与学科发展”，上午上半场由中国城市规划学会常务理事、清华大学规划系系主任吴唯佳主持。

吴唯佳教授主持

杨保军：体制变革，学科稳进

中国城市规划学会常务理事、中国城市规划设计研究院院长杨保军进行了题为《体制变革，学科稳进》的报告，主要包括三个部分：（一）全新自资部，历史新起点。从行政上，实现了统一的自然资源管理和用途管制；从理念上，实现了生态文明建设和高质量发展的辩证统一；从法律上，未来也有可能实现由“多龙”共治走向全面整合；从事权上，结束了“多规”在各部门的分治历程。（二）规划整合期，面临新挑战。首先，要处理好“三大”关系，即保护与发展、政府与市场、中央与地方的关系，探索中国特色的空间规划体制；其次，要强化顶层设计，统筹推进空间规划的四个体系，即政策法规、编制审批、实施监督和支撑保障；第三，要突出 “五大”特性，即战略性、基础性、操作性、科学性、权威性，彰显空间规划的综合性；第四，要“取长补短”，体现空间规划的创新性。（三）行业新时代，学科新征程。首先，探索规律；其次，突出优势；第三，包容并蓄；第四，与时俱进；第五，学科协同。

张晓玲：国土空间规划实践面临的技术挑战

中国土地勘测规划院总工程师张晓玲进行了题为《国土空间规划实践面临的技术挑战》的报告，她认为在《全国国土规划纲要》编制过程中可以总结提炼出若干国土空间规划实践中亟待破解的技术问题。（一）关于资源环境承载能力。承载力评价可以揭示一个地区的资源环境限制性，却难以判断是否超载，虽然学术界有对阈值的问题有很多探讨，但难以直接运用到规划编制中。（二）关于国土开发强度，这是全国国土规划纲要的约束性指标之一，因地制宜地适度控制开发强度，是明智之举，也是对历史负责。（三）关于用途管制的空间逻辑。未来空间规划体系构建关键在于做好顶层设计、空间逻辑上更加科学严谨，要可校核。（四）关于管制规则及其弹性。“国土空间用途管制”的规则比“土地用途管制”的规则丰富得多，既要有刚性也要有弹性。（五）关于国土空间演变规律。国土空间各要素之间相互影响相互作用，或可基于丰富数据资源的分析模型和科学算法，构建一个相对成熟的国家大模型和一系列区域模型。

施卫良：从动态过程谈规划体系构架

中国城市规划学会常务理事、北京市城市规划设计研究院院长施卫良进行了题为《从动态过程谈规划体系构架》的报告，他指出城乡规划转型的一个重要内容就是从蓝图的规划向动态实施性规划转变。（一）要放到大时代的背景中，目前我们处在新时代，面向新常态、新变革。（二）要适应目前规划实施中的实际问题，包括：目标传导和执行中的偏差，规划弹性和监管之间的不适应，日常性工作和突击性工作的关系处理不得当，自下而上的动力发挥不足。（三）北京总规实施过程中对动态实施性规划的几点思考：首先，进行总规的体检和评估，事实上是对总规目标实施的动态校正；其次，开展近期建设规划和年度实施计划的工作，可以作为解决建设项目和空间发展方向之间关系的抓手；第四，制定“单元规划实施方案”，随着城市建设项目来对单元内的指标进行统筹平衡；第五，开展空间治理行动，包括城市双修、社区治理等等。

王凯：人居环境科学的研究和实践应该是我们长期坚持要做的工作

讨论环节，中国城市规划学会常务理事、中国城市规划设计研究院副院长王凯认为：首先，空间规划体系改革要对着真问题去，就是不同层级人居环境条件的改善。其次，不同层次空间规划的重点应该不同，国家层面以生态安全、国家安全保护为主，是国土空间规划；省的层面，主要是保护和发展的关系协调问题，是区域规划；城市的层面，主要是规划建设行为的有效管控和引导，是城市总体规划。第三，学科建设要针对城市和区域发展的规律，不要受部门变化的影响。人居环境科学的研究和实践应该是我们长期坚持要做的工作。

石楠：要认清三个要素之间的关系

中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠认为：首先，要认清三个要素之间的关系，一是学科，其背后是大学；二是职业，其背后是行业；三是政策，其背后是部门，其中最稳定的是学科。其次，城市规划工作需要重视土地所有权的问题。第三，尺度的概念非常重要，不同空间层次的传导要针对不同的研究对象。我们需要有一个big picture，也需要我们在学科中找到自己的短板，共同构建吴先生讲的第14个门类。

李善同：我国发展规划实施评估的理论方法与对策研究

国务院发展研究中心研究员李善同向大家介绍了课题《我国发展规划实施评估的理论方法与对策研究》的情况，提出：发展规划主要包括四个部分：对背景的判断、对目标的设计、对措施的制定、对结果的预期，我国发展规划中长期存在的“重编制、轻实施和评估”等现象，规划评估内容要从规划背景、规划目标、规划措施三个层面入手。规划评估不是简单的规划执行评估。

邢天河：全国各地的情况差别很大，要结合各自情况建立空间规划体系

中国城市规划学会区域规划与城市经济学术委员会委员、河北省规划院原院长邢天河认为：第一，建立不同层级的空间规划体系要坚持有利于生态环境保护和高质量发展的要求；第二，空间利用体系的建立一定要有利于提高国土空间资源的利用效率；第三，要结合实际情况，建立起有利于各级政府管理空间的治理能力。全国各地的情况差别很大，要结合各自情况建立空间规划体系。可以通过建立空间规划体系，解决过去工作中存在的若干突出问题。

王忠静：我们越来越感觉到人居科学的重要性

清华大学土水学院副院长王忠静认为：首先，在指导思想上，改善民生、可持续发展，水利领域和规划领域是一样的。其次，在机构改革上，水利部门也有很大的变化，是从自然资源的概念上做到一龙治水。第三，在技术上，确定承载力阈值对于水利领域非常困难，这一体系不应过于复杂。我们越来越感觉到人居科学的重要性，水利部的职能拆分到五个部，这些都与人居环境有关，我们可以人居环境核心讨论传统学科的发展问题。

上午下半场由中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠主持。

吴唯佳：重视人居环境的层次特点，完善空间规划治理体系

中国城市规划学会常务理事、清华大学建筑学院城市规划系系主任吴唯佳进行了题为《重视人居环境的层次特点，完善空间规划治理体系》的报告。报告指出，人居环境具有层次性（全球、区域、城市、社区、建筑），对不同空间层次的人居环境，诉求重点各有不同。目前我国已形成京津冀、长三洲、珠三角三个特大城市地区；城市-区域人居环境是构成特大城市地区的主要部分，是区域干预的重要对象，也是国家和地方治理的主要内容。目前我国城乡规划体系在程序和形式上基本成型，但存在政策传递过程中层次特点不清晰等问题。认识人居环境的层次特点、关注国家空间治理体系的设计，是今天面对的主要任务。报告总结了欧盟国家在区域空间治理的机构形式、规划类型、程序、内容和实施机制等方面的特点和经验。在此基础上提出，要完善城市-区域空间规划治理体系，还需要在空间治理理念、发展战略、空间秩序、规划协同、重点地区与项目引领等方向进一步探讨。

冯长春：区域协同治理：京津冀与国际大都市比较研究

中国城市规划学会常务理事、北京大学环境学院城市与规划系教授冯长春进行了题为《区域协同治理：京津冀与国际大都市比较研究》的报告。报告指出，规划是战略，引领方向，决定成败；治理是手段，实施规划，决定成效。区域治理是指，在区域范围内政府、非政府、公众等多元主体借助某些手段、制度或机构，在多利益协调的基础上解决区域公共问题的过程或状态。报告中对德国柏林-勃兰登堡地区、日本东京首都圈地区、法国巴黎大都市区的区域治理模式与我国京津冀地区进行了比较。在此基础上，从治理主体、治理手段、协调机制三方面，提出京津冀地区区域治理的优化方向；并提出设立“京津冀区域规划与治理办公室”发挥承上启下作用；加快规划与治理立法的工作；建立统一区域治理数据库与网络系统；建立逐级监管反馈机制；鼓励形成次级合作联盟，负责重点领域或必要事务的日常合作等具体建议。

俞滨洋：未来特大城市地区的新基因：高质量发展的绿色城市

中国城市规划学会区域规划与城市经济学术委员会副主任委员、住房与城乡建设部科技与产业化发展中心、住宅产业化促进中心主任俞滨洋进行了题为《未来特大城市地区的新基因：高质量发展的绿色城市》的报告。报告指出，面对当前我国城市发展中“城市病”频出的现实，非绿色发展模式已难以为继。城市的绿色转型，是亟待落实的中央精神，也是习近平城市工作思想的具体要求。我们需要转换发展路径，建设高质量发展的绿色城市是特大城市地区转型的必由之路。对此，必须从战略层面思考，打造“绿色、创新、智慧引领”的高质量发展的绿色城市，包括建立对建设高质量绿色城市的总体认知；明确高质量发展绿色城市的规划逻辑与建设逻辑等。高质量绿色城市是未来2049特大城市地区的新基因。

毛其智：强调“各美其美，美人之美”

讨论环节，中国城市规划学会常务理事、清华大学建筑学院教授毛其智指出，近年来不断体会到中央及各级政府对规划工作的重视，就学术研究而言，应进一步学习中央要求和当前形势，认真理解代表性中央文件中的相关表述。习近平总书记指出，多规合一要保持规划的协调性、兼容性、互补性，各专项规划应发挥好各自作用，“各美其美，美美与共”。面对当前城市规划工作思路往往追求全国统一的技术语言和技术标准体系的趋势，也应强调“各美其美，美人之美”，每个领域应有自己的技术语言和概念标准。

王凯指出，“三分规划，七分管理”，区域治理比编制规划更为重要；对行政区交界地带“结合部”的管理往往是区域协调的痛点，也可能成为迅速解决问题的有效抓手。

吴唯佳指出，对国家、省、市等不同层级而言，承载力指标有不同含义。国家层面重点涉及国家生存条件与发展可能；省区层面更多关注空间开发与利用的适当容量和秩序；城市层级则关心具体的地块开发建设问题。土地市场价值除与区位关联外，还涉及土地开发和基础设施投入，所以承载力本身并非绝对数，应分情况判断，多方研究。

施卫良指出，空间治理是一项行动，并不一定形成规划成果。应搭建平台把多规内容加入，实现共建、共治、共享，而非过去自上而下的政府监测。

石楠指出，对规划科学性的评价，一方面有规划自身的问题，另一方方面也有选择什么样的规划的问题。规划作为一种政策工具，取决于时代的要求；规划本身不是目的，真正改善人居环境品质才是我们追求的目标。因此，多规合一不是科学命题，而是工作要求。不同资源有不同效用，应该有不同的评价指标体系。除了因地制宜，还应有因城制宜，在不同层面确定不同的规划；还应有因事制宜，为了满足某一项工作所做的规划。因根据需求选择恰当的规划工具，理念转变比多规合一更重要。

论坛二

特大城市地区空间规划与研究进展

下午论坛主题为“特大城市地区空间规划与研究进展”，下午上半场由中国城市规划学会青年工作委员会委员、北京城市规划设计研究院副院长石晓冬主持。

刘武君：用机场枢纽高铁枢纽重筑大城市空间结构

上海工程技术大学副校长刘武君进行了题为《用机场枢纽高铁枢纽重筑大城市空间结构》的报告。报告认为（1）机场枢纽和高铁枢纽是我们这个时代里比较典型的门户型交通枢纽，具有综合的服务特征，目前学术界、理论界对这个方面的研究不够；（2）门户型的枢纽是城市定向型的节点，可以很好的锚固大城市交通网络，同时又能锁定城市轴和区域城市布局，可以重构城市空间结构，带动区域发展，对于城市功能格局影响巨大；（3）以往由于高铁和民航部门较为专门的管理方式，门户型枢纽的选址和建设有和城市空间规划与人居发展脱节的现象，城市发展对于其综合作用的发挥考虑不足，协调不足，未来应当在空间规划里引起足够的重视。

武廷海：京津冀城市地区有多大

中国城市规划学会青年工作委员会委员、清华大学建筑学院教授武廷海进行了题为《京津冀城市地区有多大》的报告。报告认为（1）多年来对京津冀城市群的研究中，越来越关注“世界级城市群”的概念，而这一概念目前尚不清晰，如何科学的识别“城市地区”仍然是一个重要的科学问题；（2）当前科学技术的快速发展以及新的统计数据的获得，为重新定义城市地区带来了便利，应当尽快建立科学方法，在全国范围用统一的标准重新定义城市群的实体地带，进一步精细化描绘不同区域的城市群格局；（3）国际范围，欧洲和美国都已经有了比较统一完备的城市地区的统计途径，比如美国统计意义上的都市区是一个城市核加周边的地区，欧盟和OECD使用“功能性城市地区”的概念，中国需要提供自己统一、客观的标准，促进跟世界范围其他地区大都市区的横向对比研究。

赵亮：崇礼空间规划的几点思考

清华大学建筑学院副教授赵亮进行了题为《崇礼空间规划的几点思考》的报告。报告指出（1）国家空间规划是一个体系，从基层的角度，县域甚至村的尺度的空间规划也面临不少的问题，这在我们正在承担的崇礼空间规划中有很多体现；（2）崇礼规划中，我们需要保护生态环境，也需要落实重大项目，而除了生态环境红线划定和建设用地边界划定，其间大量的“灰色地带”如何规划还需要花很大功夫；（3）崇礼县作为环首都贫困县，应对冬奥会这一重大事件出现了小马拉大车的情况，所以规划的过程也是矛盾重重、频繁斗争，我们规划的对象不是政府，而真的要和农民、开发商打交道，对象复杂，规划指标的落实存在很多困难，我们呼唤规划指标能有更强的法律效力，也倡议进一步创新基层的空间规划的编制内容和编制过程。

讨论环节，吴唯佳认为，空间规划中，我们既要有长远目标、大战略，但同时也要关注短期目标、小战略的具体实现，崇礼冬奥会任务明确，是区域中的是短期目标，小战略，政策措施都能围绕它展开，这个情况在空间治理方面非常值得我们关注和探讨。

邢天河认为，崇礼发展第一是保护生态环境，其次是建筑设计，现在很多大师进来，各做各的建筑设计，以后整个区域的风貌如何协调是个问题。

张晓玲认为，乡村规划的过程带有非常尖锐的利益冲突，现在农村土地制度改革，下一步集体建设用地可以经营，可以进入市场的时候，规划的责任就更大，像崇礼这样的地方具有政治性，又是环首都的贫困带，可以充分利用国家的政策来帮助，可以探索做一些制度和政策的创新。

冯长春教授认为，倡导运用客观的指标和标准重新定义城市实体地区的提议非常重要，需要结合技术创新和国际经验深入的探讨，此外，针对城市门户枢纽问题，他认为城市中大的交通枢纽很重要，城市内部交通网络的衔接也很重要，中国大城市普遍的问题不是公共交通网络数量的问题而是衔接不便的问题，造成了公共出行的不便。

俞滨洋认为，重大设施的布局会引起重大区域结构的变化，其实背后需要有很多科学决策的支撑，我们在探讨的空间规划体系，或者我们的学科究竟能起到什么样的支撑，或者前瞻性、或者预警性的作用是非常重要的问题。

王英：京津冀地区的城市有不同的定位

清华大学建筑学院副教授王英认为，京津冀地区的城市有不同的定位，首都地区的规划应该关注不同的层次，规划的刚性和弹性都要因地制宜的思考和研究。

黄鹤：京津冀地区文化资源的保护利用是一个很重要的议题

清华大学建筑学院副教授黄鹤认为，京津冀地区文化资源的保护利用是一个很重要的议题，应当采用综合的空间规划和管理办法，通过协同管理的途径将历史文化和当代文化统合起来。

下午下半场由中国城市规划学会青年工作委员会委员、实验室副主任、清华大学建筑学院教授武廷海主持。

石晓冬：国际大都市区职住关系比较研究

中国城市规划学会青年工作委员会委员、北京市城市规划设计研究院副院长石晓冬先生作了题为《国际大都市区职住关系比较研究》的报告。报告指出，从国际大都市区的视角来看，职住是一对非常重要的关系。在与纽约、伦敦、巴黎、东京等大都市区进行比较的基础上，报告认为北京的人口居住就业分布具有显著的环路特征，核心区的就业密度还有提升的空间，真正造成北京拥挤感受的原因在于交通低效和空间失序，交通等时圈相对较小，城市重要功能区之间缺少快速通道。报告提出了空间治理的要点：调节职住用地比，压缩生产空间规模，适度提高居住及其配套用地比重；组织好多中心：坚持公交优先战略，加强公交廊道交通的服务保障能力；利用智慧城市的手段，更高效地去配置城市各项资源。

周长林：生态文明建设背景下双城中间绿色生态屏障管控与规划思考

天津市城市规划设计研究院副院长周长林作了题为《生态文明建设背景下双城中间绿色生态屏障管控与规划思考》的报告。报告指出天津双城中间地区建设绿色生态屏障是落实国家“生态文明建设”总体要求，落实京津冀协同发展战略要求，落实习总书记对天津发展“三个着力”要求的重要内容。在对该地区发展历程和现状进行梳理的基础上，报告提出该地区建设“双城生态屏障、津沽绿色之洲”的规划管控目标，提出了严禁建设、严控规模、绿色提升的三级分类管控措施与强化主体责任、严格规划管控、加强生态修复的保障措施。最后，报告还对该地区的概念规划设想进行了介绍。

于涛方：特大城市（地区）集聚与多中心化趋势模拟

清华大学建筑学院副教授于涛方作了题为《特大城市（地区）集聚与多中心化趋势模拟》的报告。报告指出特大城市地区的要素集聚在当前中国城镇化过程中扮演积极角色，同时，特大城市地区也出现多中心化的趋势。报告首先通过2000-2010年的数据分析了我国人口向特大城市聚集的趋势，指出包括北京、上海、深圳在内的1000万以上人口城市的人口聚集现象最为明显。其次，报告在综述国内外研究进展的基础上，提出了精细化度量特大城市地区多中心化趋势的模型方法，研究结果表明：在不同的格网尺度下，对多中心的判断不一，其中都市区层面500米格网能比较清楚地反映多中心的趋势；北京多中心化趋势加强，郊区次中心发展快速；高端服务业总体集聚，一般服务业和公共服务业均衡化扩散；基于“就业-居住-可达性-土地利用”模型得到了一系列基本结论。报告还介绍了对上海、东京等特大城市地区开展的研究。报告最后提出，中国城市化和经济发展需要回归东部、回归中心，回归特大城市。

讨论环节，杨保军指出中国因为夫妻双方就业的问题使得职住平衡难度加大，而解决的途径之一在于完善住房租赁体系。关于天津双城中间地区发展问题，建议进一步发挥其生态功能，或是提升其功能定位。

毛其智指出高铁加上海空港的发展，会使城市结构出现新的调整过程。

刘武君认为决策过程需要治理体系的系统支撑，治理结构因此十分重要，北京空港需要总体协调。

石楠指出领导科学本身也是科学，领导怎么能用到好的知识、好的人才、好的团队是一门学问。另一方面，研究需要从更为基础、更为长远的角度来支撑领导的决策。

俞滨洋指出绿色城市的四个关键问题，一是规划、二是交通、三是能源系统，四是绿色建筑，绿色理念还需要在规划界引起高度重视。同时，规划行业需要重视发展规划，站到长远来谋划当前，不要给后续发展留下遗憾。学科建设也要关注产、学、研、管的关系，不能偏废，更不能想当然。

陈宇琳：我国需要在部门建构和处理机制上对此作出应对变革

清华大学建筑学院副教授陈宇琳指出近年来北京、上海、广州等重点城市的区县商业服务业比例都有增长，而本地人从事商业服务业的比例大部分在1/5比例，所以每个区县更多的商业服务需求大部分靠流动人口提供。同时，基于对美国和日本社区发展、政策实施的考察，发言认为我国需要在部门建构和处理机制上对此作出应对变革，更加关注这类问题。

北京市城市规划设计研究院高级工程师王亮、清华大学建筑学院助理教授梁思思、袁琳、周政旭、郭璐等也参与了讨论。出席会议的还有清华大学建筑学院教授左川、广西建筑与城市规划学会原理事长戴舜松，以及来自清华大学智库中心、清华大学建筑与城市研究所、首都区域空间规划研究北京市重点实验室的研究人员等。

首都区域空间规划研究北京市重点实验室成立于2014年，由清华大学建筑与城市研究所与北京市城市规划设计研究院联合组建，中国城市规划学会常务理事、清华大学建筑学院城市规划系系主任吴唯佳教授担任实验室主任，中国城市规划学会特邀理事、两院院士吴良镛教授担任学术委员会主任。2017年首都区域空间规划研究北京市重点实验室参加北京市科委组织的重点实验室评估，获得优秀。目前实验室有成员49人，其中院士1名，正高级15名、副高级21名。

“特大城市地区2049空间战略”系列论坛之一“特大城市地区远景规划（2049）暨国际大都市演化和城市群协同发展的模式及经验研讨会”于2017年7月1日在清华大学举办。

本文来源：人居进展

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