北京老城停车问题何解？国际经验给了我们这些启示

导读

机动车停车难、停车乱，是北京城的一大城市病。尤其在老城区，公共停车场寥寥无几，路侧停车秩序混乱。

如何解决老城停车问题？国际上是否有经验可循？针对这些问题，北京市城市规划设计研究院交通规划所主任工程师、教授级高工盖春英博士提出了“综合施策”的思路。本文内容为盖春英博士专访。

本文字数：7548字

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机动车停车难、停车乱，是北京城的一大城市病。尤其在老城区，公共停车场寥寥无几，路侧停车秩序混乱。

2017年9月，北京新一轮城市总体规划得到中共中央、国务院批复，新总规对老城区提出了前所未有的高标准和高要求。老城肩负着保护历史文脉、传承风貌特色、提升环境品质的重任。解决老城停车问题，成为实现这些目标的根本和前提。

如何解决老城停车问题？国际上是否有经验可循？北京市城市规划设计研究院交通规划所主任工程师、教授级高工盖春英博士为我们提出了“综合施策”的思路。

Q1

请您简单介绍一下北京老城机动车的停车状况。

机动车停车难是北京交通的突出问题之一，老城区的停车问题尤为突出，这一点有目共睹。我分为两种情况来说。

一是居民夜间停车状况。总体上，居民夜间停车位供给水平是不高的，尤其是很多老旧居住小区的停车位配建标准偏低，很多小区甚至没有配建任何停车位，历史街区和传统平房区的配建车位也寥寥无几。由此造成居民夜间停车非常困难。很多车辆不得不停在道路甚至干路上，而几乎所有的胡同全部停满了车。

二是白天出行车辆停车状况。老城区很多大型公建是配建了停车位的，但由于收费或仅对内部员工使用，而周边道路要么无人管理不收费，要么收费低廉可议价，使得很多出行车辆选择停在道路路侧。其中，侵占自行车道和人行道违法停车的比比皆是，随处可见。自行车和行人的路权名存实亡，安全性更不必说。

这些就是老城机动车停车的现实情况，很严峻，很紧迫。

▲  随处可见的路侧停车

▲ 自行车道彩色铺装号称宣示路权，大摇大摆的停车，难道宣示的是机动车停放权？

▲ 这么宽的自行车道，绝对是要置骑行于死地！

▲ 宽宽的自行车道，真正属于骑行者的空间有多少？

▲ 人行道全部停满了车。行人：我的路在哪？

▲ 无情去树，拙劣铺装：为了行人，还是为了停车？

Q2

国内外城市在停车方面有哪些经验和做法值得北京老城借鉴？

从国际城市来看，很多城市的停车位供应策略值得北京借鉴。我主要说说三个典型城市在停车方面的政策和做法。

（1）伦敦 

总体上，伦敦在停车设施的供应上只保证新开发项目必要停车需求的最低供应规模，以避免由于停车位过量供给而影响可持续的非机动化交通出行方式的使用。

建筑物停车位配建方面，实行严格的停车位最高配建标准，并将配建标准与地区环境和公共交通服务水平联动。对于公共交通条件好的地区，执行更加严厉的限制标准。

临时停车位方面，限制供给。当地区不具备良好的公共交通条件时，可以设置一定的临时车位，一旦公共交通水平提升，则严格限制车位供给数量。

出行停车位方面，随着规划的实施，逐步减少供应规模。

对于市中心区，更是严格控制路内、路外停车位供给水平，以达到缓解交通拥堵，促进公共交通优先发展的目的。鼓励居住项目配置较低的停车位。对于交通条件和住房类型允许的项目可以不提供停车位，成为无车居住区。对于商业类建设项目的停车配建标准，政府要求应当与公共交通服务水平相关联，鼓励在公共交通条件好的地区执行更加严厉的限制标准。

（2）纽约 

纽约市停车发展经历了四个阶段，各个阶段的停车政策也各不相同。

第一阶段是20世纪50年代及以前，此阶段停车设施供需矛盾不突出。主要通过动态设置路内停车和增建路外停车设施来满足停车需求。

第二阶段是20世纪50年代末到70年代末，此阶段停车设施供需矛盾突显。主要通过控制路内停车、提高路外停车设施供应以及采取收费措施来解决中心区的停车问题，同时缓解了中心区交通拥堵，增强了中心区的经济活力。

第三阶段是20世纪80年代，此阶段是控制和管理停车设施的革新阶段。此阶段机动化水平稳定发展，政府认为停车设施的作用应由减少交通拥堵转变为调整交通出行结构，对停车设施的认识也由“越多越好”转变为“控制和管理”，实施停车管理策略，以促进交通出行结构优化，增加公交出行量，减轻交通拥堵，促进停车问题的进一步解决。

第四阶段是20世纪90年代，此阶段纽约市提出减少中心区的停车设施，从而减少交通拥挤和空气污染，增加公交出行量。

目前，纽约市停车已走向更加精细的“需求管理”，将停车管理作为城市交通需求管理的主要手段，探讨不同的停车政策对交通出行结构的影响，并通过控制和管理来指导停车设施的规划和建设。对于中心区以及其他交通拥挤区域，取消或削减部分停车设施，将停车设施调控作为优化中心区交通出行方式的强有力手段，不仅缓解了停车问题，还减少了中心区交通拥挤和空气污染。

（3）东京 

早在1962年，日本就制订了《机动车停车场所之确保法实施法令》，该法令规定，车主购车时需要出具车位证明并接受调查核实，同时对车位所在位置进行了严格规定（如自备车位必须在工作所在地或本人住所的500~2000m范围内），没有真实有效的停车位证明的车辆，将被贴上不再使用标识。这就是大家所熟知的“以位购车”政策。

东京地区大多数企事业单位均不提供面向内部员工的停车位，而商用停车位月租金高达数百美元甚至上千美元。

通过停车位供给和收费的经济杠杆以及政策制定后的严格执行，东京较好地抑制了机动车的快速增长和使用，从而从源头有效抑制了停车需求。

Q3

解决北京老城停车问题的出路是什么？

我认为，北京老城的停车问题并不是无药可解，老城可以借鉴国外一些城市在停车方面的政策和做法。具体来说，可以采取以下几种措施。

1

尽早制订并出台老城区机动车拥车政策

从拥车这个源头来控制停车需求，是一些城市能够很好地解决停车问题的法宝。这方面公认做得比较好的国家或城市是新加坡、东京、香港。东京我在前面已经说了，下面简单说说新加坡和香港。

先说新加坡。新加坡实行严格的拥车证制度，这项制度一直被认为是其需求管理的典范。

早在1990年，新加坡就推出了车辆配额系统（拥车证），政府根据道路网容量、车辆年增长率、过去半年报废的车辆数以及发出的拥车证来综合计算调控目标。只有先通过竞拍方式获得拥车证才能购买新车。

新加坡的拥车证非常昂贵（约合人民币20~30万元），而且并不是一旦拥有就长期有效，而是有期限的。拥车证有效期仅为10年，到期后可通过支付到期前3个月拥车证的平均竞标价格，将有效期延长5年或10年。

除了取得拥车证需要昂贵的费用外，新加坡的拥车成本还包括高昂的进口关税、注册费、保险费等。从实践来看，高拥车成本有效地抑制了停车需求和出行需求。

通过拥车证制度的实施，新加坡车辆平均年增长率由2001年前的7%降至0.5%的低水平，2014年与2013年相比甚至出现了下降，从而有效抑制了停车需求。

再说香港。香港从1974年开始，按照“谁使用、谁污染、谁付费”的原则，实行“车辆首次登记税”和“牌照费”政策。

“牌照费”按照每年或每四个月收取，加上停车费、燃油税等费用，每个月的养车费用约在1万港元左右。

香港通过实行车辆登记税和牌照费政策，很大程度上限制了小汽车的增长和使用。

回过头来说北京老城。老城现在的道路交通空间资源极其有限，未来新增的停车设施也已经非常有限。停车供需矛盾突出，既有历史欠账，也有新增需求。目前来看，解决历史欠账已经难上加难，更别说弹性的新增需求。老城未来要风貌、要环境、要品质，而这些是需要空间支撑的，尤其是公共空间。没有空间资源，什么都是空谈。现在老城很多公共空间已经变了味，变成了私家车的停车空间。那么，如何释放空间？如何还原空间的公共属性？那就至少需要纠正不合理的停车行为。但即使这样，能够释放出来的空间还是非常有限，因为还有更多的合理的刚性停车需求，这些需求才是最难解决的。

国际经验告诉我们，只有从车辆拥有这一源头入手，按照科学合理的拥车水平来引导和调控市民购车，从而调控好停车需求，才能真正实现停车有序、可控，才能真正解决停车问题。

综上，我认为北京市应该尽早研究制订老城区特有的机动车拥车政策，这项工作可以说越快越好。否则老城的停车问题难以从根源上彻底解决或有效缓解。

2

实行严格的机动车出行需求管理措施

国际经验告诉我们，引导和调控机动车出行需求，对于缓解路面交通拥堵和改善交通秩序、促进公共交通发展和改善城市环境等等都具有非常重要的作用。北京老城区目前交通运行状态总体上并不顺畅，尤其是干路系统，高峰期间交通秩序混乱、拥堵比较严重，这与老城的整体风貌是不协调的。

由此，建议老城实行严格的机动车出行需求管理措施，通过道路时空资源的优化，调控和引导社会机动车的时空出行需求，并大力鼓励公共交通出行，从而达到社会机动车交通有序、公共交通高效、步行和自行车交通顺畅、各种交通方式和谐共存的良好交通秩序。

3

分区分类制订停车设施供给标准和管控标准

鉴于北京老城的特殊性，我认为，老城应该有一套区别于其他地区的独特的停车设施供给标准和管控标准。

停车设施供给标准包括停车设施供给策略与结构、建筑物停车配建标准、社会公共停车场建设标准、路内停车位施划标准等。在配建标准方面：建议分别针对历史街区、传统平房区、一般地区，差异化制订不同的配建标准。从国际来看，采用上限指标控制的做法较多。在公共停车场方面：原则上不进历史街区，一般地区严控供给并采用上限指标控制。在路内停车场方面：严控供给。现状停车位逐步缩减，新增车位慎重。历史街区逐步净化，实现安宁街区。

停车设施管控标准方面，建议上述各类停车设施应有偿使用，要形成停车入位、停车收费、违停必罚的良性停车秩序。收费水平市场定价。

Q4

老城区现状刚性停车需求大，供需矛盾突出，您认为近期应如何有效缓解这一难题？

综合考虑老城目前的各类空间资源条件和机动车拥车状况，我认为应该采取“综合施策”的思路，来缓解老城停车问题。

“综合施策”是指综合采用多种措施，来共同解决停车问题。主要包括四种措施：一是停车共享，即单位大院、公建配建停车场夜间错时共享给周边居民使用；二是现状停车资源挖潜（平改立）；三是新建停车场；四是优化设置路侧车位，即在居住区周边道路就近施划路侧车位，给居民夜间停车。

我们在东城区停车专项规划中，就采用了这个思路，以行政街道范围为规划单元，并精细到社区。分别对17个街道片区提出了停车综合解决方案。

Q5

说到共享停车，这项措施在老城区推进情况如何？如何看待这一措施？

共享停车在东城取得了一些不错的尝试，比较典型的是东城区朝阳门街道银河SOHO的夜间错时共享停车。这个建筑最多时曾经开放450个非固定车位给附近居民使用。然而，总体来看，因涉及管理、产权、费用等问题，共享停车在老城的推进情况并不理想。虽然很多公建夜间有大量的空闲车位，但真正愿意开放给附近居民使用的并不多。

尽管如此，我认为共享停车应该成为老城区解决存量刚性停车需求的主要手段。理由有三：第一，老城区公建停车资源丰富，夜间空置率普遍较高，有条件夜间开放；第二，老城区用地资源稀缺，选址新建停车场难上加难，更不用说需要大量的建设资金；第三，风貌保护的原因，很多地区尤其是历史街区不宜建设高层停车楼，而地下停车库具有不可逆性，一旦建成，远期因疏解非首都功能、控制人口而出现停车需求减少时，停车场将出现资源过剩，不容易改作他用。

由此，我的判断是，共享停车可能成为，也应该成为老城区未来停车的趋势。虽然现在这项措施在推进上困难重重，但一旦大力推进成功，老城对新建停车场的需求将大大减少，很多地区甚至不再需要新建停车场。由此将使老城获得多重收益，最最重要的是，老城可以有大量的空间资源用来建设休闲广场、口袋公园、城市客厅等公共空间，真正提升老城整体环境品质。

前边我说了“综合施策”的思路。我认为，在其中的四项措施中，首当其冲的并不是千方百计选址新建停车场，而应该是共享停车。应该先走这一步棋，因为这步棋是现成的停车资源，是汽车随时就可以拎包入住的资源。只有通过共享停车方式没有得到解决的余下需求，才是需要另寻他路的，也就是其他三种措施，它们的优先次序未必固定不变，可以因地制宜，但共享停车一定是第一位的。目前很多公建单位心存多种顾虑，没有积极性，这是共享停车推进困难的主要原因。消除他们的种种顾虑，提高他们积极性的关键，是尽快研究制订一套完善的配套政策和机制。相关部门的工作重心不应该是绞尽脑汁地到处去找可以建停车场的用地，而是组织技术力量抓紧开展这项研究工作并尽早出台政策和机制。只有这样，共享停车才能扫除种种障碍，让越来越多的车夜间开进大厦停车场。

目前，东城区已率先开展这方面的研究工作，由区城管委具体负责，并以王府井地区为实施的突破口和示范区，旨在实现1.65平方公里范围内的所有居民夜间停车全部进大厦。届时，地面停车无序的现象将彻底消除。目前，城管委已经研究制订了与部分公建大厦的合作协议，并已经有至少530个车位成为共享车位。想一想，530个车位，如果在寸土寸金的老城新建停车场，需要建多少个，需要花多少钱！

Q6

我看到老城区的一些道路上最近新增了很多路侧停车位，如何看待这一做法？

今年2月，市里出台文件，要求统筹研究编制核心区地面停车规划，推进停车位施划工作。从目前核心区地面停车位实施情况来看，我个人认为，一些做法值得商榷。我看到有的街道在本来就不宽的自行车道上施划了停车位；有的街道可以说将较宽的自行车道空间利用到了极致，一部分空间用于施划停车位，一部分空间用来作为车辆进出车位的通道，而自行车的独立通行路权几乎丧失殆尽；还有的街道将两侧的建筑前空间全部施划了停车位。

▲ 建筑前空间利用“非常充分”，满眼的车辆，是街道活力、街区生态的反映吗？

▲  原先很好的自行车道被一分为二：机动车停车位 + 车辆进出通道。从此，大量自行车开始在机动车道上骑行。这是“以人为本”吗？这是“自行车交通友好”吗？

▲  看标牌：请您在“自行车道”上“停车入位”？

▲  高高密密的栏杆：拦坏了景观，拦住了应急穿行的通道。什么时候能够隐退或者好看点儿？

我个人的总体感觉是，市里要求开展这项工作的目的和目标是很明确的，但相关部门具体组织和实施这项工作的思路和方向有些跑偏。仔细学习一下相关文件就可以发现，上述做法与北京市近年来尤其是2017年以来大力倡导和推行的有关政策和要求并不一致，甚至是相悖的。2017年7月17日，蔡奇书记在北京市委十二届二次全会第一次全体会议上的讲话中，要求加强城市设计，强化政治中心空间保障，创造优良的中央办公环境；要推进背街小巷整治提升，推进老旧小区综合整治；要在疏解整治的同时，传承历史文脉，加强城市修补，重塑街区生态。一个月后的8月20日，蔡奇书记主持召开全市自行车专用路、慢行系统建设与规划工作专题调研会，会上要求，城市建设要体现人性化，交通网络不是满足有车族的需求，要更多考虑绿色出行的生活方式，把路权还给行人和自行车。坚持规划先行，重点抓好“一核一副两轴”、“三城一区”以及回龙观、天通苑等重点地区和节点慢行系统的规划建设，把沿街的生活、业态、需求带动起来。2017年9月13日获得国务院批复的新一轮北京城市总体规划中提出，“加强环境整治，优化提升首都功能。改善人居环境，补充完善城市基本服务功能，加强精细化管理，创建国际一流的和谐宜居之都的首善之区。”，“建设步行和自行车友好城市”。

试问，按照目前核心区一些道路的地面停车位施划方案，蔡奇书记的这些要求如何实现？新总规提出的上述相关发展目标和美好愿景如何实现？活力街道、为街道创造宜人的步行者交流与交往空间从何谈起？从“以车为本”向“以人为本”的转变，貌似只是空谈！

诚然，长远目标固然美好，现实需求也必须正视。但如何协调现实与长远之间的矛盾，确实是一个需要深入探讨的难题。我认为，老城区地面停车位的施划，一定要避免顾此失彼，得不偿失。具体来说，应努力做到“三个避免”，即：避免对行人的正常通行空间和交往空间产生不利影响；避免对自行车交通出行环境产生不利影响；避免对街道两侧公共空间的合理使用产生不利影响。以此为前提，采用“统筹兼顾，全面提升”的总体思路，做到“两个统筹、两个着眼”。第一个“统筹”，是统筹道路红线内外空间，将视角由道路红线范围扩展到建筑前空间；第二个“统筹”，是统筹各种交通方式需求，要综合考虑和协调行人、自行车、各类机动车的停与行的需求，而不仅仅考虑机动车的停车需求。第一个“着眼”，是着眼街道整体环境品质的提升，要在实现机动车停放有序的同时，街道整体通行环境和景观环境得到改善和提升；第二个“着眼”，是着眼市民出行体验的改善和提升。

总体来说，白天出行车位的施划应遵循严格控制与减量化的原则，并且要以保障行人和自行车的交通空间为前提，不能保障的就不施划车位；夜间居民停车位可采用限时停车位的方式，车位施划可适度宽松，必要时甚至可以占用自行车道（夜间用来停车，白天禁止占用，恢复自行车道功能），以尽量解决居民夜间停车问题。

上述思路和做法一方面可引导和调控机动车出行需求，从而有助于缓解地面交通拥堵；另一方面可在综合改善步行和自行车交通环境的同时，尽量缓解居民停车问题。这些与蔡奇书记反复强调的解决核心区停车问题的要求和原则是相符的。2017年9月19日，蔡奇书记在老旧小区综合整治调研座谈会上的讲话中提出，老旧小区要重点解决居住停车问题。9月24日，蔡奇书记在加强城市精细化管理现场推进会上的讲话中进一步提出，核心区就是要严格控车。解决核心区停车问题必须调整思路。总的原则是区别对待，部分区域实行限制供给的政策，这样才有挤出效应。办法就是保居住、限过往，保存量、限增量，重点解决当地居民停车问题。要严控核心区居住停车增量。胡同内要逐步实现不停车，目前要减少停车。

Q7

最后，您对北京老城还有哪些希望或期待？

我说三点。

第一，说给规划师。规划是源头，是根本，其重要性不言而喻。规划既要仰望星空，同时也要脚踏实地。北京新总规已经设计好了老城的未来，如何走好奔向美好目标的每一步，需要规划做好领头羊，当好排头兵。无限风光往往在险峰，心怀远大，勇于担当，迎难而上，勇于突破和创新，这是对一个合格的规划师的基本要求，也是规划师应该具备的基本专业素养。希望我们每一位从事北京老城相关规划工作的规划师都能在争议面前、在阻力面前、在困难面前坚持原则，坚守梦想，迎难而上，做“不抛弃、不放弃”的许三多。

第二，说给相关部门。老城的未来不是规划部门一家能够左右的，需要规划、建设、管理等多个部门统一思想、凝聚共识、同心协力。期待每一个相关部门都能够心怀责任，有担当，勇于去尝试、去探索以前不曾做过的事；有远见，有谋略，而不只是眼前的苟且。

第三，说给区政府。北京老城整体环境品质和风貌的提升是一块非常难啃的硬骨头，跟其他任何地区相比，老城更需要“钉钉子”的精神。这是一场持久的攻坚战，在这场战役中，东、西城区政府是中坚力量，也是战役能否高质量取胜的关键。期待区政府能够克服重重困难，勇于突破和尝试新理念、新做法，把握不准的东西可以搞短期试验，在试验中不断总结和提升。期待区政府早日呈现给北京人民一个美好的老城。

本文来源：人类居住

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