孙雪东：塑造以人为本的高品质国土空间
导读
2018年12月8日，中国土地学会土地规划分会年会盛大召开。本文为分会主任委员孙雪东在年会上的主题报告。本文已经报告人审阅，欢迎分享。
本文字数：8312字
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党的十九大作出了建立空间规划体系并监督实施的决定。空间规划正经历从增量时代物质规划向存量时代品质规划的转型，新时代呼唤新规划，如何体现以人为本、塑造高品质的国土空间，是这个时代赋予规划事业与规划人的重要使命。
一、找准问题和短板
改革开放40年来，我国国土空间开发利用、保护修复和空间治理取得了历史性成就，但站在全球视野，着眼两个百年目标，对标人民群众对美好生活的需要，仍然存在三个方面的突出问题。
一
本底不优——
自然资源禀赋强约束
1
适宜人类活动的空间不多
山地、高原、荒漠多，平原、坝子、良田少，扣除必须保护的用地，今后可用于开发利用的后备农地和可建设用地极为有限。
2
人均资源少
耕地、林地、草地、水和油气资源的人均占有量都远低于世界平均水平。
3
空间分布失衡
绝大多数人口和生产力布局、粮食生产能力、水资源都集中于“胡焕庸线”的东南侧，化石能源、矿产资源则主要分布在生态脆弱的西部和北部地区，“北煤南运”“北粮南调”“南水北调”“南猪北养”“西气东输”“西电东送”呈日益加剧之势。
二
效率不高——
过度开发、粗放利用与奢侈消费并存
1
过度开发
一些河流常年断流，多个地下漏斗形成，地面不同程度沉降。黑土厚度急剧下降，部分土壤受到污染，石漠化、荒漠化、沙化尚未得到有效遏制，滨水岸线持续快速消失。70%的城市PM2.5超过国家标准，城市黑臭水体尚未根除。农村生活污水基本没有处理，固体垃圾自然堆放。北京－郑州－上海三角形区域，人口高度集聚，耕地垦殖率高，重化工业密集且体量巨大，不少地方超过资源承载能力和环境容量上限。
2
粗放利用
我国单位工业GDP水耗、单位GDP能耗分别是世界平均水平的1.7倍和2倍。2017年，全国国家级开发区工业综合容积率最低仅为0.09，建筑密度最低仅为7%，工业用地税收最低只有100~200万元/平方公里。
3
奢侈消费
资源紧约束的国情并未有效遏制跑马圈地、拉大城市框架的冲动，1990年以来，土地城镇化远快于人口城镇化，主要城市群建设用地平均扩张了4倍以上，全国人均城镇工矿用地147㎡，人均村庄用地335㎡。农业面源污染造成的总氮总磷超标，已成为水环境、水生态的主要影响因素。每年近2000万人进城，但农村人减地不减，城市与农村建设用地双增加，成为世界城市化进程中独有的现象。不少地区热衷搞大建筑、大体育场，小县城大广场，小城市大马路，缺水地区大规模栽花种草，公路两边不计成本实施百米绿化，河道两边过度硬化，等等。这些形象工程与贪大媚洋求怪的建筑，一直被规划界诟病。
三
品质不高——
与人民群众美好生活的需求有差距
突出表现在五个方面：
1
不够宜居
工业化时代大尺度功能分区，造成城市组织结构割裂，城市活力丧失和特色趋同，引发一系列城市病。在城镇地区，高楼大厦被认为是现代化的象征，持续的高强度开发，形成高容积率、高建筑密度、高人口密度的“三高”状态，随之而来的是交通拥堵、停车难、开敞空间不足等一系列问题；公共服务配套短缺问题凸显，过于重视建设大场馆等高等级公共服务设施，忽视便民基本公共服务。在乡村地区，近年来也出现了风貌与城市雷同的现象，千村一面。
2
不够宜业
第一产业劳动生产率较低。2亿多农户在户均不足9亩的耕地上劳作，每个农业劳动力只能养活5人，远落后于发达国家人均养活30~100人的水平。第二产业职住平衡和品质问题突出。近年来新开发的各类产业园区不少都远离老城，居住和服务配套不足，职住分离，通勤成本高。2亿多农民工的居住和服务配套明显短缺。城市内部仍存在不少计划经济时代的单位大院和低效用地，产居混杂，品质较低。第三产业空间供给不足。高额的租金、高昂的物流成本推动了服务业成本的不断上涨，在低成本新兴网络业态夹击下，相当程度造成了城市多元化商业活力丧失。
3
不够宜游
城市及周边休闲空间多样性、服务配套等方面存在短板，传统观光业态单一，难以满足消费需求，道路供给、停车、住宿、商业服务不足。城市内部开敞空间不足，特别是面向日常居民活动的社区公园、街头绿地、运动场地少，降低了城市的吸引力和宜居性。
4
不够宜学
教育资源配置不均衡，大城市优于中小城市，城镇优于乡村，大城市高水平教育资源仍然有限且过度集中，在空间上造成了“长距离通学”，加剧了城市交通拥堵，不少家庭“就近蜗居”，形成价格畸高的“学区房”，生活品质低下。
5
不够宜养
我国已经进入老龄化社会，但现有空间安排难以满足不断增长的老年人口需求。城乡养老设施规模普遍缺口大，“城市一床难求”“农村靠儿养老”，社区保健、日间照料、医养结合等新业态尚处于起步阶段。近年来兴起的社会养老有效供给不够。此外，与发达国家相比，我国针对老年人精神和物质需要的配套设施空间仍有较大差距，老年大学、老年公共活动场地和残障服务设施存在较大缺口。
二、高品质国土空间的价值取向
新时代“国土空间”既包含传统上对空间的认知，也包含了一定辖区内各方利益的协调衔接，最为重要的特征是有“人”的参与，应当以人为本，从“人”的视角来思考和审视。
国土空间是“时”与“空”的统一，具有时空性《文子》。有云：“古往今来谓之宙，上下四方谓之宇”。国土空间规划要考虑过去与现在、兼顾当前与长远，也要遵循时空规律，更多关注个体行为，减少人们劳动时间的时空距离，增加自由时间的活动空间。
国土空间是“静”与“动”的统一，具有动态性。国土空间的“静”，可以理解为目标和蓝图；国土空间的“动”，可以理解为空间变化、要素流动和动态适应。
国土空间是“地”与“人”的统一，具有人本性。国土空间是一切活动的本底，支撑人的安全感；国土空间蕴含着资源，满足人的获得感；国土空间是权益，体现人的归属感；国土空间蕴含着文化，提升人的幸福感。
展望未来，我们正处于大变革的时代，我们要因势而谋，应势而动，顺势而为，甚至还要造势。万变不离其宗，要按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，坚持以人为本，以高品质国土空间的价值取向，指引国土空间的未来形态、利用模式和发展方向。
高品质国土空间应当是绿色的
国土空间的开发与资源环境承载能力相适应，生态安全、粮食安全、国土安全得到充分保障，绿色生产生活方式深入人心，各类资源高效集约利用，人居环境生机盎然。
高品质国土空间应当是创新的
国土空间具有资源属性，规划则是公共政策的源头供给。国土空间规划的变革，表面是规划目标体系、技术体系和实施体系的本体变革，深层目标是推动以质量变革、效率变革、动力变革为特点的空间治理方式的创新转型，将生态文明的绿色追求和中国经济社会发展进程有机结合，尤其要在资源紧约束背景下寻找国家进入存量时代高品质发展的创新路径，以最小的自然资源消耗取得最大的效益和公平。
高品质国土空间应当是协调的
从几亩地的沟路林渠田，到几百平方公里的山水林田湖草海，不同尺度规模的生命共同体以不同的景观风貌承载着我们的美好梦想，大尺度与小尺度、人尺度与车尺度都得到充分考虑，建筑可以阅读、街道可以漫步、城市有温度、乡村有特色。
高品质国土空间应当是开放的
最大限度展现自然环境、山体河流、街道广场、公园绿地等各类开放空间要素。城市地区应当为各类使用群体提供多样化、多层次的空间与设施，保持和促进形成多元化的空间形态，同时体现历史风貌、地域特点和人文精神。乡村地区应当水清、路畅、村净、景美，留得住青山绿水，让所有人体会得到乡愁乡情。
高品质国土空间应当是共享的
把提高人民幸福感作为国土空间发展的首要目标，区域、城乡能够相互尊重，基础设施和基本公共服务水平大体均衡 。统筹好政府、社会、市民三大主体，发挥好市场配置资源的基础性作用，在国土空间规划编制、实施、监测过程中充分调动社会力量，引领全民对国土空间的共建、共治和共享。
三、加快塑造高品质的国土空间
发达国家在上世纪中叶基本完成了城镇化，城镇与乡村空间基本定形，城乡生产有序、生活舒适、景观优美，空间品质很高。我国国土空间品质的问题和短板，其形成的原因错综复杂，需要全社会共同努力，着力从以下三个方面进行塑造。
一
塑造高质量发展、高品质生活的城镇空间
1
安全
安全是城市现代文明的标志。确保水安全，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”。解决“逢雨必淹”“城市看海”问题，营造“城水共生，人水和谐”的城市意境。沿海城市要对海平面上升和重大灾害事件早作预案。
保障公共安全。加强基础设施和综合防灾体系建设。加快危险化学品企业集中布局，加强生产流通环节管控，防止极端事件发生。
保证能源安全。引导产业集群发展，减少能源资源消耗和碳排放，尽量减少化石能源的大规模、长距离输送，能源转化尽量布局在消费地、环境容量大的地方。同时，加大清洁能源推广使用力度，以绿色生产生活方式减少对能源的依赖。
2
便利
紧凑的空间格局。构建基于城市群－都市圈－城镇圈－社区生活圈的“多中心、网络化、组团式、生态化”空间格局。城市群是我国参与全球竞争的重要空间载体；都市圈和城镇圈是大中小城市和小城镇协调发展的重要基础；社区生活圈重在满足人的空间需求，通过打造“宜居、宜业、宜游、宜学、宜养”的生活圈，提高居民生活品质。
便利的交通出行。我国大多数城市道路面积比率并不低，问题出在道路网密度上，有些城市仅为发达国家的三分之一。城市道路不是越宽越好，4车道够用就不用6车道。三块板的马路，占地费钱，今后应当经过论证后再实施。湿润地区两侧都是绿色，搞绿化必要性不大；干旱地区没条件搞大规模绿化，将有限的财力配置到街区社区公园更为合适。人口密度低的地区，可只搞单侧人行道，够用就好。有人说，高架路割裂了街区空间，阻断了人流，遮住了阳光，带来了噪音，首尔、波士顿都在花巨资拆除，恢复其原来面貌。对此，我们应当深入借鉴，城市内部尽量不修或少修高架路。
便利的生活和工作。以“多而融、小而美”为目标，将原来单一的居住、产业板块或者大的功能分区变成小组团、复合化、短出行的职住平衡结构模式。规划应当允许同一建筑中设置商业、办公、住宅等复合功能，提供便利的就业和生活环境。变“产业园区”为“产业社区”，优先配置学校、医院、公园、文化、娱乐等配套设施，大幅增加高品质租赁住房供给，满足创新人才在内的各类人员就近工作生活、休闲娱乐的需要。下决心将与民生福祉有关的空间场所价格逐步降下来。
便利的公共服务。运用大数据，按照一刻钟社区生活圈理念对城市进行服务功能评估修复，有效增加餐饮、零售、健身等公共服务设施。在保障安全、不扰民的前提下，在居民楼下鼓励开办底商，提高空间复合利用功能。下决心将一批名牌大学放到中小城市，下决心均衡配置中小学校、幼儿园，让孩子们多睡一会，让家长们少跑一点，让道路更畅通一些。规划供给社区大学等学习空间，满足不同层次人群的学习需要，为创新经济提供良好保障。下决心结合人口空间分布，对优质医院布局进行优化。发展多元化的养老模式，倡导“社区养老”，“生态养老”和“乡村养老”。
3
舒适
打造富有生气的街区。简·雅各布斯说，“当我们想到一个城市时，首先出现在脑海里的就是街道，街道有生气，城市就有生气；街道沉闷，城市也就沉闷”。从步行、马车时代发展而来的街区制具有集约用地、交通便捷、尺度适宜、商业便利、富有活力的优点，适度缩小街区尺度，形成小街区、窄路面、密路网，促进街区开放与空间共享。下决心逐步拆除城市街道中的隔离栏杆。在非交通性干道，建筑和街道之间可不过渡、不退红线，营造紧凑活力的街区空间。
营造共享的开放空间。稀缺的国土空间配置应当坚持公平原则，将更多的开放空间留给市民，将优质沙滩岸线让大众共享。城市更新，既要平衡资金，更要留白增绿，下决心建设一批街头绿地、口袋公园、社区广场等小型公共开放空间，300米见绿、500米入园、8分钟走进自然。鼓励开放式建筑形式，形成开阔的公共区域，增加步行空间、停留空间和交流空间。
4
优美
塑造具有特色的城市风貌。不仅要塑造中心区的城市风貌，更应关注城市中占绝大多数的居住区、街道及其他基本面。精心设计城市形态与轮廓、城市景观与色彩、城市家具与标志系统等，塑造层次丰富、疏密有致、高低错落的城市空间形态。
传承历史文脉。借鉴历史遗产保护先进理念，有些建筑必须永久保留，有些道路永不拓宽，有些城市肌理永不改变。充分利用老码头、老厂房、老城区等历史遗迹，注重功能置换、建筑修缮、设施完善和品质提升，在为众创空间、新型孵化器提供场所的同时，也为市民休闲游憩、追忆历史提供了新的空间。
营造宜人的景观。下决心改变千城一面、万楼一貌的现状。可在规划许可中即明确相关要求。一个地块原则上不能有三栋以上一模一样的建筑，不能有体量过大、颜值低下、与周围环境明显不协调的建筑。注意建筑高度控制和视觉廊道通畅，重视第五立面，推行建筑垂直绿化，构筑城市与自然相融的景观环境，让市民抬眼可见绿，驻足可观景。
强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。高度重视公路、铁路、油气管廊、高压电网等线性工程的规划，预留廊道并尽可能并线规划，坚决避让优质景观和人类活动密集区，进城入村部分要充分利用好地下管廊或地下空间。高速公路和国、省、县道，尽量采用低路基的规划设计，顺应自然山水格局走势，既能大幅减少占地降低建设成本也能展示公路两边的优美风光，还能减少行道树引起的视觉疲劳。
5
活力
大城市要发挥集聚的规模经济效应，为各类新产业、新业态提供充足的场所保障和智力支撑，促进要素之间更加频繁的交流，促使创新活动不断涌现。小城镇要打造“小而全”“小而精”的特色节点，满足人的全方位需求。一个3～5平方公里的小城小镇，既是创业创新的基地、安居乐业的沃土，也是能够听音乐、看演出的诗意国土。城镇内部的空间组织，还要适应未来生产、生活和消费方式的变化，能够及时做出调整和应对，比如，快递业务量的爆发式增长，需要各个环节的空间衔接；新能源汽车、自动驾驶、智能出行等将对未来城市交通组织、设施配套、停车管理等提出全新的要求。
6
集约
坚持集约的用地方式，推动由增量用地为主向存量用地为主的转变，既要将一些地方过高的人均用地水平降下来，也要有效疏解过密地区人口形成合理的用地水平；推动由单一粗放的利用方式向高效复合的利用方式转变，增强城市的生机活力与韧性；推动由侧重强调经济效益为主向经济社会生态三位一体并重转变，打造适宜人尺度的紧凑城市。
二
打造与乡村振兴相适应的乡村空间
1
以打造美丽乡村生活圈为目标
塑造诗情画意的乡村生活空间
乡村生活空间往往承载了特定的文化意义，一口古井、一棵老树都是“乡愁”。这就要求我们注重乡土味道，强化地域文化元素，尊重乡村传统建筑风貌，保留村落历史记忆，慎砍树、禁挖山、不填湖、少拆房，通过田园风光、水乡活力、魅力村庄、历史文化的整体规划，形成错落有致的村庄风貌。2亿多宗农村宅基地是规划的重中之重。
与现代农业生产方式、农民进城就业和城里人下乡生活相适应，要构建科学适度有序的农村居民点布局体系，因地制宜安排农村居民点的数量、布局和风格，补齐基础设施和基本公共服务的短板。
乡村地区就要按乡村生产生活方式来规划，县城以下多建设一些6层以下的楼房。乡村住宅原则上以两层以下为主，一百多平米就好。鼓励个性化的设计，原则上左邻右舍不用同一套图纸。提高住宅设计水平和建设标准，使农村住宅更耐久、更实用，真正成为可以代际传承的“大宅”。
2
以推进农业现代化为目标
塑造绿色可持续的乡村生产空间
我国不同地区农业生产条件差异较大，应因地制宜，坚持农业发展模式与自然条件相适应：在平原地区推动农业规模化经营，通过机械化提高全要素劳动生产率。
在山地丘陵区推动精致农业发展，通过特色化增强产品竞争力。
在北方和缺水地区推广节水农业，通过智能化改进生产条件，改善生态功能。
在全国范围逐步减少农药化肥施用量，通过有机化提升农产品质量。结合全域乡村综合整治，尽量保留现有农田和林盘，依托自然风貌，塑造简洁优美的大地景观，打造各具特色的现代版“富春山居图”。
三
修复山清水秀的生态空间
1
优化生态安全格局
按照生态性、连续性和开放性原则，完善由生态屏障、生态空间、生态隔离带、生态廊道构成的生态网络，实现自然水系、生态骨架、园林绿化、游憩绿道的有机融合。
2
改善生态功能
大规模主动实施生态修复，推进流域综合治理、水土保持、土地生态功能修复、水体生态整治、土壤污染综合治理等。大自然是最高明的“生态修复师”，要发挥自然恢复的潜力，800毫米以上降水地区以保护为主、自然恢复为主。生态修复不仅是绿化植树，更要恢复生物多样性、生态完整性和生态系统自我维持性。加强土地的保水性与透水性，恢复城市生态水系；乡村地区更要尊重自然，大幅减少沥青路面、水泥沟渠，更多运用自然手法减少水土流失，减缓面源污染，提高国土承载能力，增强生态功能。
3
增加优质生态产品供给
绿水青山就是金山银山，良好生态环境是最普惠的民生福祉。优质生态产品不仅提供休闲游憩的空间场所，也可以平和情绪、净化心灵、提升境界。要构建“城市综合公园、专类公园、社区公园”的城市公园体系，建设“郊野、城区、社区”的绿道体系，打造集多功能于一体的复合型城乡公园群。要注意防止一刀切的极端主义，保护的根本目的是为了适度利用，只要规划合理，完全可以打造一批人与自然和谐共生的国土空间，满足人们面朝大海、春暖花开、山水田园、日出日落的美好生活追求。
四、新时代国土空间规划的主要任务
1
空间分工
国土空间规划要立足2035、展望2050年，在人口和生产力科学布局下合理配置国土空间资源，对各类国土空间开发利用和保护修复做出有序分工。总体规划侧重宏观尺度，体现国家战略，谋划顶层设计，确定高品质国土空间规划的愿景、目标和指标体系，统筹部署重大资源能源、设施配套、生态修复等关键性空间要素。详细规划侧重微观尺度，重在品质提升，明确土地使用性质、开发强度、建设要求、公共服务配套等一系列控制要素。
2
空间保障
紧紧围绕中华民族伟大复兴的奋斗目标，做好空间保障。保障安全空间，坚持“先底后图，以底构图”，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性“双评价”为基础，优先划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线，维护生态安全、粮食安全和国土安全。
优化存量空间，这是未来国土空间规划的重点，也是国土空间品质提升的主战场。做精增量空间，必要的、少量的增量空间重点用于基础设施、基本公共服务，弥补高品质国土空间的短板。打造韧性空间，通过气候变化应对和灾害风险管理，空间复合和空间留白等，从抵抗、恢复、适应三个环节，提高抵御风险和弹性适应能力。
3
空间协调
强化区域协同，以长三角一体化、京津冀协同发展为契机，从产业、交通、信息、科技、营商、环境等方面实现区域合理分工、有序衔接。
促进城乡融合，不仅要有实力强大的城市，还要有富庶美丽的乡村，加快推进城乡融合发展，促进城乡人口对流、要素资源交换、新旧业态迭代，变城市对农村的“要素回流”为“要素扩散”。
4
空间流动
资源要素流动越频繁，集聚效应与扩散效应越明显。以绿色共享的综合交通网络，促进要素在空间中合理流动，发挥基础设施先行官的作用，促进一二三产业和人流、物流的有序流动。
以有机更新促进城市再生，改善基础设施，提高公共服务品质，更新居住用地，凸显城市建筑特色，提升人居环境。
以全域综合整治推动乡村振兴，统筹好乡村土地利用、自然保护、经济发展这一“神奇三角形”，实现从农业文明到生态文明的华丽转身。
以生态修复保障生态安全，治地、治矿、治山、治水、治林、治草、治海相结合，统筹山水林田湖草海生命共同体的综合整治和修复。
5
空间治理
合理划分中央、地方规划事权，除满足必须的国家意志要求外，将更多的规划事权赋予地方政府。确定资源开发保护上限下限的权力在中央，提高国土空间品质的责任在地方。实施全域国土空间用途管制，不仅对建与非建进行管制，对生态退耕、挖湖填海、海水养殖、复垦修复等凡是改变土地利用状况的行为，都应实行不同强度的管控或引导。强化规划实施政策，加强自然资源全链条管理，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的国土空间开发保护、资源有偿使用和生态补偿制度。实施全域国土综合整治，大力推动人地挂钩、增减挂钩、增存挂钩。健全法规体制机制，加快国土空间规划立法，加快修订一批规划技术标准，培育一批社区、乡村规划师。强化全生命周期管理，在基础调查、确权登记、空间规划、用途管制、有偿使用、整治修复、监测监管等环节形成国土空间全生命周期管理的闭环。
从高速增长到高质量发展，从工业文明到生态文明，从物质空间到高品质空间，既是国家治理体系和治理能力现代化的要求，也是国家治理理念的升华。塑造以人为本的高品质国土空间，是新时代国土空间规划的重大历史使命，需要多学科、多领域真知灼见的交流、融合与创新，真诚希望汇聚社会各界智慧，凝聚各方共识，把每一寸国土都规划得清清楚楚，让每一片国土因为我们的共同努力而更有品质、更加美丽！
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