风雨规划路 | 董黎明：地理学在城市规划应用的几个案例

导读

2018年恰逢中国改革开放40周年。为纪念改革开放40周年，多位在规划行业有影响的专家和学者回忆撰写了纪念文章。本文为董黎明通过回顾经历的几个案例来说明，长期的探索实践表明，地理学能够在城市规划多个领域发挥其专业特长。

本文字数：5225字

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前    言

2018年是我国改革开放的40周年。四十年栉风沐雨，四十年砥砺前行，中国的现代化建设和规划事业，取得了举世公认的辉煌成就。在这40年的历程中，一大批专家和学者，亲身经历、全身投入城乡和区域规划的教学研究、行政管理和规划编制工作，与行业休戚与共，荣辱相依，为行业发展奉献了人生最美好的芳华。

为纪念改革开放40周年，中国城市规划学会区域规划与城市经济学术委员会和中国城市规划设计研究院荣幸邀请到20多位在规划行业有影响的专家和学者，回忆撰写了纪念文章。他们以饱满的热情和对行业的挚爱，积极回应了这项有意义的工作。这些文章，有对行政管理、学术研究、学科建设、规划编制工作的体会，有参与重要决策、参加国内外学术交流、访问考察重大事件的回忆，有成长、求学、工作、退休丰富人生经历的思考，也有对城乡规划事业寄语后学、鼓励晚辈的希望和感悟。

衷心感谢这些笔耕不缀的专家。许多专家已退休多年、年事已高，但全都充满感情地撰写了回忆文章。许多专家仍工作奋战在“一线”岗位，但不顾工作繁忙、夙兴夜寐，牺牲休息时间如期交出了“答卷”。对他们的无私奉献和对这项工作的支持，表示深深的敬意。

“欲知大道，必先为史”，只有“继往”，才能“开来”。他们跌宕起伏的人生经历，是观察我国城乡规划历史的“晴雨表”；他们对城乡规划事业的矢志不渝，是激励新时代规划人不忘初心的宝贵财富；他们与城乡规划事业一起经历的峥嵘岁月，是教育新时代规划人奋勇前行的不竭动力。 

编者

2018年12月21日

作者简介

作者  |  董黎明

1938年10月生于广西柳州。1956年进入北京大学经济地理专业学习。1961年留校任教。多年从事城市规划、城市土地利用和土地评价等教学和研究工作。曾当选中国土地学会副理事长、中国房地产估价师学会副会长、中国城市规划学会理事等社会兼职。2001年退休后作为住建部城乡规划司特邀专家，参加过80多个城市和10多个省（自治区）的城市总体规划、省域城镇体系规划上报国务院的审查工作。

文革后期，我作为北大经济地理教研室的青年教师，与其他老师先后到国家建委与北京、邯郸、呼和浩特、包头、淄博、开封等市的规划、城建部门进行调研，在此基础上确定城市规划作为经济地理专业重要的发展方向。一些规划界的前辈曾质疑地理专业是否能在城市规划发挥作用？地理系培养的学生能否承担城市的规划管理工作？长期的探索实践表明，地理学能够在城市规划多个领域发挥其专业特长。以下，通过回顾经历的几个案例来说明这一问题。

01

关于承德市城市性质的争论

1975年夏，经国家建委城市规划处夏宗玕同志推荐，北大地理系以侯仁之教授为首的6位老师——仇为之、魏心镇、张景哲、董黎明、周一星，承担承德市城市总体规划编制的任务。根据不同的专长，侯仁之先生侧重从历史地理的角度，分析承德城市发展演变的过程，确定城市的性质和发展方针。根据承德形成的历史地理环境及今后在全国应发挥的主要作用，本次规划将承德的性质确定为社会主义风景城市。当时因顾忌发展旅游的提法被理解为“游山玩水”，未将其列为城市性质。这一定性，得到国家建委规划处的肯定。

1976年7月26日，河北省建委在承德市召开城市总体规划评审会，教研室派侯仁之先生与我汇报规划成果，到会的还有原国家建委城市规划处王凡副处长。评审过程中争论最为激烈的是有关城市性质的提法。以国家文物局为代表的一方从避暑山庄的价值及保护的角度出发，支持北大对城市性质的认定。以河北省建委为首的一方则认为，“为了扭转历史上承德是一个为帝王服务的消费城市的弊端，承德的性质应是社会主义现代化的工业城市，解放后北京发展了大量现代工业，就是为了改变封建社会消费城市的性质。其次，发展风景旅游，与封、资、修没有本质差别，与文化大革命的精神格格不入，不能作为承德今后发展的主要方向”。会上我也作了针锋相对的补充发言，强调两点：“其一，社会主义风景城市是为广大人民服务的，解放后国家把封建帝王的北京城变成了新中国的政治中心，北京故宫、天安门广场经过改造成为全国人民向往的中心，就是一个很好的例证；其二，城市性质是城市本质的特征，避暑山庄在国家的地位是承德市其他职能无法取代的，承德的工业职能在河北省的地位并不重要”。正当双方辩论尚未取得一致意见的时候，7月28日唐山发生了大地震，承德震感强烈，与会者被转移到公共汽车上过夜，这次会议尚未开完就被取消了。

实践是检验真理的标准。当年这场争论虽然对城市性质没有最后的定论，1982年国家公布我国第一批历史文化名城，承德市赫然在列；在其后编制的城市总体规划中（1995—2010年），承德的性质被表述为“国家历史文化名城和风景旅游城市”。2017年，承德市接待游客达到5 475万人次，旅游收入593亿元，同比增长34%，已成为河北省旅游业发展最具活力和增长速度最快的城市。以上事实，表明对承德市城市性质的认定已画出了一个完满的句号。

02

参加城市发展方针的讨论

1980年10月，原国家建委召开“文革”后的第一次城市规划工作会议。会上我有幸听到谷牧副总理的重要讲话。这次会议的主要成果是制定了我国“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。1990年召开的全国城市规划工作会议上将“三句话”的城市发展方针改为“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。

鉴于城市人口合理规模和据此制定的城市发展方针涉及到城市发展的重要战略决策，必然引起城市规划界广泛的讨论。北大地理系的老师也不例外，董黎明、胡兆量、周一星从1980年代先后发表文章，从地理学的视角对此进行研讨。1982年12月，在北京召开的“全国城市发展战略思想学术讨论会上”，不少地理学者对严格控制大城市规模提出了不同的看法，笔者撰写的《研究城市地域差异，因地制宜拟定城市发展方针》一文，从我国千差万别的地理环境和大中城市地理分布的不均衡性出发，反对城市人口规模超过50万就必须控制。

我国城市化的进程表明，在以投资为主要驱动力的市场经济条件下，大、中城市以其雄厚的经济基础、完备的基础设施、优质的教育、科技资源和和高素质的人才等优势，吸引着大量的投资项目和外来人口，北京1980年代编制的总体规划确定城市人口规模不超过1 000万人，当前常住人口已翻了一倍有余。另一方面，我国小城市乃至小城镇在发展过程中若不加控制，也会出现盲目开发、无序发展、污染环境、土地资源浪费等问题。总之，城市不论规模大小，都存在发展与控制的两个方面。

03

城市气候在用地布局中的应用

城市规划的图纸，通常根据风向频率的大小绘制有风玫瑰图，用于城市工业用地的选择，旨在减轻具有大气污染的企业如火电、钢铁、化工、水泥对居住区的污染。1970年代初，杨吾扬先生与我到北京市规划局调研时，发现传统的城市用地布局原则是：“居住区应布置在城市主导风向的上风，工业区布置在主导风向的下风”。根据我国季风气候特点，我们对这一基本原理提出质疑。我国位于东亚季风气候区，全年有两个风频相当、但风向相反的盛行风向，即冬季盛行偏北风，夏季以偏南风为主。通过数十个城市的气候资料分析，证实我国与欧洲风象存在很大的地域差异，“上风、下风”的布局原则不适用于我国的城市规划。当城市有南北两个主导风向时，冬季北风的上风侧恰好是夏季南风的下风侧，夏季情况相反。居住区按主导风向原则，无论摆在哪个主导风向的上风，都会遭到严重污染。针对我国季风气候的特点，我们提出依据最小风频原则，将居住区布置在最小风频的下风侧，全年受到污染的机率最小。此外，在河谷盆地静风频率很高、风速很小的地区，因大气扩散条件差，工业无论摆在那个方位，都会使城市遭到严重污染，属于这类地形、气候的城市，对大气污染严重的工业不宜在城市中布置，应摆在远离城市的郊区。根据这项研究结果，我们撰写了题为《关于风象在城市规划和工业布局中的运用》、《盛行风向与城市布局的关系》等论文，分别在《中国科学》（1979-11）和《城市规划》（1978-5）上发表；此后，同济大学主编的《城市规划原理》（第二版），也将该项成果编入教科书。

图1 工业与居住按最小风频布置图示

资料来源：《城市规划原理》第二版, p60

1970年代末—1980年代，北大地理系关于湖泊、绿地对城市气候调节作用的研究，也受到规划界的广泛重视。1978年北大承担芜湖市城市总体规划时，由张景哲教授牵头的城市气候小组，通过两次城市气温的实地观测，发现水面只有15 hm2的镜湖公园在城市21个观测点中气温最低，比市中心建筑密集区低1.5度左右。这一结果表明人口密集的中心城区适当增加绿地、水体面积，可以改善城市小气候，削弱热岛强度。鉴于这项研究对减轻长江沿岸城市夏季高温的影响具有重要应用价值，立即引起城市规划部门的重视，与芜湖相邻的马鞍山市的规划部门迅速前来与我们交流，特别关注该市水面50 hm2雨山湖对小气候调节作用。这项成果也被《城市规划原理》（第二版）纳入作为教学内容。此外，1980年代北大城市气候研究小组还分别在北京、承德、巢湖等地研究了公园绿地和湖泊对改善城市气候的作用。对天安门广场的石面、草坪、树荫三种不同的下垫面的观测数据显示，三类地面的最大温差达到5度。这一研究成果《从小气候看天安门广场的绿化》在《建筑学报》（1982）发表后，立刻引北京有关部门的重视。不久，天安门广场发生了一些变化：原有的部分观礼台和花岗石地面被改成小片花卉和绿地。

04

城镇体系规划的探索

地理学加入城市规划后，业界同行逐渐认识到，城市不能脱离区域孤立存在和发展。1980年代恰逢国家为了发挥中心城市的作用，采用“市带县”方法，扩大了城市的行政管辖范围，这一改革举措，为市域城镇体系规划的探索和实践提供了有利条件。

1985年北大地理系应邀承担了济宁市城市总体规划编制的任务，规划分两部分进行：周一星、魏心镇等负责市域城镇体系规划的编制，我与其他老师负责编制中心城区的规划。两组相互配合，同步进行。1986年夏，温州市在完成城市总体规划的编制后，又邀请北大地理系编制市域城镇体系规划，由系主任胡兆量和我牵头。在当年兰州举行的全国城市规划工作会议上，我作了有关城镇体系规划的发言。1987年城市规划协会委托北京市规划研究院在京举办城市规划培训班，我应邀为来自各地的学员讲授城镇体系规划编制的方法和内容。此后，城镇体系规划逐渐在全国各地铺开。建设部先后颁布了《城镇体系规划编制审批办法》（1994-08-15）和《省域城镇体系编制审批办法》（2010-07-01），表明城镇体系规划已成为我国城乡规划编制体系重要的组成部分。

在我国国土规划和区域规划长期缺失的情况下，城镇体系规划在市域人口、城镇化预测、城镇布局以及区域基础设施建设等方面，填补了这两项规划的部分内容，在制定区域空间发展战略等方面发挥一定作用。

在实践过程中，由于体制等方面存在的诸多问题，城镇体系规划实施的难度颇大。例如从区域地理学的观念出发，一定地域范围的城镇群体，其职能需要有合理的分工，才能充分发挥比较优势，避免重复建设和浪费资源等弊端；同样，城镇群体规模大小也要有一个相对合理的结构，不可能每个市镇都要发展成大城市。

图2 温州市城镇发展空间构架

资料来源：董黎明，温州城镇体系规划构想地理学报1987-3:252-259

05

区位论在城镇土地经济评价中的应用

计划经济时期，由于土地产权属于公有，在理论上否认城市土地具有价值和地租，导致土地使用造成巨大浪费，用地布局很不合理。1980年代初，我国推动了土地使用制度的改革。在理论探索期间，我、胡兆量和中国城市规划设计研究院的宋启林先生一致认为土地的价值是客观存在的，只要实现土地所有权与使用权分立，土地使用者就应向国家缴纳地租。在相关理论的推动下，1987年全国城市开始收取土地使用费，并规定这笔经费要用于城市基础设施建设；深圳市则率先试行土地有偿出让的改革。当时需要进一步探讨的问题是，城市土地的质量和价值千差万别，如何将价值不同的土地进行分类，根据土地的级别收取使用费和有偿转让？

以往的规划用天文、数理的方法——经纬度确定城市或某块土地的位置，并不能揭示城市之间和不同用地之间本质上的差别。从经济地理学的角度看，区位条件才是对城市发展、土地价值具有重要影响的因素。对城市而言，区位的基本要素包含城市所在地域的资源条件、社会文化与经济基础、内外交通条件、基础设施水平、与周边中心城市社会经济联系的程度等。同样在城市内部，区位条件优越的土地，必然位于商业繁华、交通便捷、基础设施和服务配套设施齐备、环境质量优越的地段。所以房地产估价行业形成了一个共识，“决定地价的因素第一是区位，第二是区位，第三还是区位”。运用区位理论，我们设置了商业繁华度、交通通达度、基础设施完备度、环境质量优劣度等四个基本因素，通过实际调查的数据将其量化，用加权叠加的方法评分，揭示出城市不同地段土地质量和地价的差异，最终划分为不同等级的基准地价区域。这一成果在土地出让、转让过程中为城市按不同等级土地制定地价标准提供重要依据。

同样，城市土地价值的分布规律在城市规划也得到广泛应用，促使我国城市土地空间布局进一步优化：当前位于地价最高的黄金地段，已被地价承受能力最高的金融、商务功能占据，逐渐形成中心商务区；占地面积大、土地产出率低的工业、大专院校，通常被转移到地价较低的城市边缘或郊区。“窄马路、密路网”的规划理念，除利于交通疏导外，对提高中心城区土地的使用的经济效益也有重要意义。控制性详规确定地块的用地性质、容积率、建筑高度等控制指标时，不同地块的土地价值已成为重要的影响因素之一。

图3 南平市土地等级

资料来源：董黎明等，南平市城镇土地等级的划分城市规划1990-5:18-22

以上提供的案例只是地理学在城市规划应用的一个很小的缩影。我国还有许多地理工作者和院校在培养城市规划人才以及在城市发展战略、城镇化、城乡一体化、空间规划体系、城镇群、城市生态环境等方面的研究，为城市规划做出应有的贡献。改革开放后，正是包括地理学在内的许多学科加入城市规划的行列，才使得我国的城市规划呈现出百花齐放、欣欣向荣的景象。

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