理性规划 | 张兵：国家空间治理与空间规划

导读

习近平总书记指出 ：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”因此，城乡规划工作的未来发展必须“顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待”，在“认识、尊重、顺应城市发展规律”的基础上，努力提高规划的合理性，这是城乡规划未来发展的基础所在。中国城市规划学会学术工作委员会编撰了《理性规划》一书，厘清当前中国城乡规划发展中的问题，并引发对未来前景的思考。中国城市规划（微信号：planning_org）特推出“理性规划”专栏，节选书中精彩篇章与读者分享。

本文字数：8168字

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张  兵

学会理事，学会历史文化名城学委会主任委员

01

前    言

规划体系的变革，前所未有地同国家的改革进程深入密切地联系在一起。党的十八届三中全会提出 ：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在全面深化改革的进程中，国家空间治理体系和治理能力现代化是改革目标的重要组成，是规划工作者在理论和实践上面临的重大课题。

本文结合近年“多规合一”的规划实践，从概念层面和制度层面谈谈自己对建立空间规划体系的一些粗浅看法。首先着重分析国家空间治理的基本价值导向 ；然后对比研究空间规划的基本概念，领会目前改革中对“空间规划”的作用定位 ；在此基础上，理清“空间规划”与“多规合一”的关系，提出“多规合一”作为一种工作方法，是编好空间规划的必要条件，但不能简单将“多规合一”的技术成果等同于“空间规划”；而编好“空间规划”、“战略引领”、“底线管控”、“全方位协同”是自始至终需要把握好的三个关键要素。总之，在中国城市规划学会学术工作委员会展开讨论“理性规划”的话题时，我结合最近几年参与和观察“多规合一” 试点的经历和体会，就当下规划改革的问题做些梳理，抛砖引玉， 请大家指正。

02

国家空间治理的价值导向

国家治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体，有了良好的国家治理体系才能真正提高治理能力。国家治理体系包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系 。[1]由于空间是行政、市场、社会等一切行为的载体，空间治理通过对国土空间要素进行控制和引导的一系列制度安排，直接或者间接地影响政府治理、市场治理和社会治理的结构和过程，使之全方位地体现出国家在优化国土空间开发格局、促进经济社会可持续发展的战略意图和价值取向。

党的十八大（2012）提出大力推进生态文明建设，优化国土空间开发格局。在中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三五个五年规划的建议（2015）中明确指出，“绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献”。全球视野之下，建设美丽中国，推进生态文明，形成绿色发展方式和生活方式，是国家空间治理的基本的价值导向。

将绿色发展的理念贯彻到优化国土空间结构的全过程中，一个基本问题就是要明确“国土”的涵义。国土并不主要指“国家的土地”，其内涵是“地域”“、区域”、 “地域空间”等意 [2]。国土空间的规划，不仅有空间尺度的属性，也有公共管理的属性，因此必然同行政体制相适应，在空间尺度和管理层级上都应当是多层次的。

从这个基本点出发应认识到，推进生态文明建设，优化国土空间结构，实现美丽中国的目标，需在制度上作出系统的安排，做到城乡的全域覆盖和中央 - 省区 - 市县分级管理、紧密衔接，跨越宏中微观，大到区域层面的人地关系，小到城市和乡村的土地使用、空间布局、基础设施支撑和人居环境品质。可以设想， 改革后建立的空间规划体系应当具有体系的完整性、功能的系统性、治理的有效性。在保障国家重大的战略部署通过不同空间尺度上的规划逐层落实的同时，空间治理应具有政府、市场、社会的多重维度，要强调不同治理主体内部和层级之间的协同，逐步实现一个整体性的国家空间治理范式。

在这个方向上，我们已经开始行动。《国家新型城镇化规划》（2014）提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”；中央城市工作会议（2015）提出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划， 推进‘多规合一’”；在《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（2016） 中进一步强调了“改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一。在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一。”无论“多规合一”，还是“两规合一”，都是围绕“空间类规划打架” 这个现象，率先从政府治理内部解决治理结构碎片化的问题。这项改革行动的实质， 就是朝着实现整体性的国家空间治理迈进。

回顾十八大以来相关的中央文件，关于空间治理体系改革的部署有许多重要论述。十八届五中全会（2016）明确了建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。

（1）  关于空间规划体系，五中全会指出“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。

（2） 关于用途管制，其背景是国家自然资源资产管理体制的改革。习近平总书记在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明（2013 年11 月 15 日）中指出，完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。关于用途管制的具体措施，十八届三中全会文件提出（2013）“划定生产、生活、生态空间开发管制界限”，在《省级空间规划试点方案》（2017）中有提出划定城镇空间、农业空间、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，即“三区三线”。

（3） 关于差异化绩效考核，《生态文明体制改革总体方案》（2015）明确提出， 通过制定生态文明建设目标评价考核办法，“把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系”，体现“不同区域主体功能定位”。

毋庸置疑，在上述构成国家空间治理体系的组成部分中，建立空间规划体系是一项具有根本性、全局性、长远性的工作，需要问题导向和目标导向并重，立足当前、面向未来、统筹谋划。当前，进一步做好顶层设计、实现深化改革的目标仍然是一项值得广泛实践和不断探索的紧迫任务。

03

空间规划涵义的比较

3.1   空间规划的欧洲语境

讨论“建立空间规划体系”，先要弄清楚什么是“空间规划”。在我国规划理论研究中，“空间规划”是一个舶来的专业术语。在我们收集到的英语文献内，1993 年出版的关于英国规划体系的著作中，还没有出现 Spatial Planning（空间规划）这个关键词 [3]。正如 Nadin（2000）所说，英文文献中的“空间规划”一词，在 1990 年代的欧洲如欧盟的共同货币一样流行起来，但是涵义的理解上是比较混乱的，“这是因为使用的背景（Context）和意图（Purpose）不同”[4]。我认为正是在 1990 年代后期，这个概念传播到我国规划界，并且影响了我们对于社会主义市场经济条件下我国城市规划发展定位的认识，为了适应社会主义市场经济的发展要求，发挥城市规划对空间资源的宏观调控作用是大势所趋，因此城乡规划工作者首先提出改革规划体制，发展建立我国的空间规划体系。

在欧洲，“空间规划”到目前有两个基本用法 ：

一个用法是在欧洲治理体系的意义上，“空间规划”作为一种国与国之间的协同机制和方法，对诸如交通、区域政策和农业等部门政策的空间影响进行协调，促进欧洲各国在欧盟宪法下的协调发展，避免不协调的建设活动在欧盟层面带来负面效应。我们大家熟悉的《欧洲空间发展展望》（European Spatial Development Perspective，ESDP，1999），常常被以为是欧洲的空间规划，事实上这是误读，这份文件并非规划文件。在欧洲统一市场的形成中，突破国家之间的壁垒，势必推动了规划问题的国际化 [5]（Internationalization of Planning Issues），但欧盟并没有一个统一的空间规划体系，只是在欧盟的空间尺度上发挥“空间规划” 的协调作用，促进欧盟各国对发展问题达成共识。

另一个用法是指在国家治理体系的意义上，指特定国家和地区对空间发展和/或物质性的土地使用的管理。在欧洲英文（Euro-English）中，“空间规划”作为一个通用的术语，是“政府管理空间发展的整个系统”的统称，具体到各国则有不同形式和名称。例如，在英国习惯上称为城乡规划（Town and Country Planning），德国和奥地利被称为空间规划（Raumplanung），到法国被称为城市规划或国土整治（Urbanisme or Amenagement du Territoire）[6]。尽管到了各国具体的名称不同，但是具体到一国，“空间规划”就是我们所说的“城乡规划”或者“城市和区域规划”。

欧盟层面的空间政策与欧盟各国的空间规划（国内的城乡规划管理体系）之间有着紧密的联系和互动，也成为欧洲规划界研究的重点问题。在欧洲一体化的大背景下，规划领域更加广泛使用“空间规划”这一术语，出现了一些更为灵活的用法。例如，有英国的规划文献中出现“Regional Spatial Planning”（区域性的空间规划）的用法，指英国的空间规划从过去自上而下、目标驱动的方式转向更有地方特点的方式[7]。

3.2  “空间规划”是新的规划类型

有了这些了解，我们便不难看到，尽管我们借用了欧洲“空间规划”的术语， 但是既没有强调它对各类具有空间影响的政策的“协调作用”，也没有采取“城市和区域规划”的统称方式，而是给了新的定义，对空间规划的作用做了自己的定位。

在《生态文明体制改革总体方案》（2015）的总体要求中，明确“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，这意味着我国的规划体制改革把“空间规划”定位为“国土空间开发保护制度”的“基础”，解决的是“因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”。在 2017 年年初中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级空间规划试点方案》的总体要求中，阐明了“空间规划”的主要内容是“以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（以下称“三区三线”），注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划”。

在顶层设计中，提出我国的“空间规划”是针对各类空间性规划存在的问题， 打破各类规划条块分割、各自为政的局面，“统筹各类空间性规划”、“合理整合协调各部门空间管控手段”，可见“多规合一”的要求是“空间规划”的应有之意。但其核心是以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，以“三区三线” 为载体，构造一个位于其他规划之上的新的规划类型。同是“空间规划”，欧洲的用法多是作为规划体系的统称或者表达欧洲一体化意识的“城市和区域规划”的别称，而我国当前政策的考虑则是设计一种新的具体的规划工作类型，在术语的用法和内涵意义上有着巨大差别，如果开展相关的国际规划比较研究，术语的使用和案例的借鉴皆应格外慎重。

04

空间规划与“多规合一”

4.1  “多规合一”成果不等同于“空间规划”

按照《生态文明体制改革总体方案》（2015），我国的空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。在编制省级空间规划的试点工作中， 一项主要内容就是“三区三线”的空间划分，并且要求明确分解到市县的三类空间比例、开发强度等控制指标。在制度设计中，这些控制指标成为不同层级的空间规划相互衔接的重要纽带，视为“优化空间组织和结构布局，提高发展质量和资源利用效率，形成可持续发展的美丽国土空间”的重要抓手。

那么，制定空间规划和“多规合一”是什么关系呢？

在实践中，“多规合一”实践有两种真实的状态，反映出对“多规合一”概念理解上的不同。

第一种情况下，一些城市因为有自上而下的工作要求，请来规划编制单位， 像以往规划编制工作那样，对政府部门作出动员后，由规划编制单位具体调查研究， 在统一的信息平台上，统一坐标、统一用地分类标准，针对各个部门矛盾冲突的管理要求逐一进行协调，也就是大家常说的“消除矛盾图斑”，市委市政府在决策过程中不断协调解决部门矛盾，特别针对土地和空间发展指标方面化解冲突，为未来发展留下更多的空间。

这种情形下，“多规合一”更多地被理解为技术性的工作——编制的技术人员花费大量时间在信息平台上消除“矛盾图斑”，解决政府各部门之间相互矛盾冲突的管理要求——但最后往往会陷入迷茫，连技术成果都不知如何来命名。其原因在于规划工作实际定位在技术层面，虽然在一个时间节点上协调了政府各个部门的空间管理要求，但是因为没有把这项工作同提高城市治理能力充分深入地结合起来，很多管理部门的思想认识还停留在一般性的工作配合层面上，“多规合一”的长效机制没有建立，费了“洪荒之力”消除的成千上万“矛盾图斑”之后，预料今后还会不断产生。

第二种情况，虽然也是把“多规合一”作为一种工作手段，但着眼于提高政府治理能力，协调政府各个管理部门之间的关系，不是局限于管理矛盾的消除， 而是要放在一个深化改革的背景下，着眼整体，放眼长远，探索建立符合生态文明建设要求、利于经济社会环境可持续发展、统筹政府、社会和市民发展积极性、行政管理上各司其职、分工协作的长效机制。例如，按照厦门“多规合一”试点的经验，它重点解决了四个方面的问题，即解决了空间类规划打架、资源环境保护不利、行政审批效率低下和公众参与监督不足的问题（王蒙徽，2015）。厦门在城市层面探索了城市治理体系和治理能力现代化的路径，意义存在于政府治理、市场治理和社会治理等多维度，并不只囿于“空间治理”的范畴。同是“多规合一”，工作开展的理念、重点、深度、效果都有很大的差别。

这两种实践的状况说明，单就“多规合一”的技术成果而言，并不能简单等同于试点方案所设想的“空间规划”。“多规合一”和空间规划二者的联系在于，“多规合一”作为一种工作方法，是编好空间规划的必要条件，因为“三区三线”的空间划分有赖于整合政府各部门与空间相关的管理要求。不过，“多规合一”要能从手段方法上升成为制度安排，关键取决于政府在推行“多规合一”工作时采取的理念、目标、路径、深度。

“多规合一”是手段，不是目的 [8]。有质量的“多规合一”，不是技术性工作，应是着眼于深化改革的目标，以提高政府空间治理的实效和长效作为衡量标尺， 在组织方式、制度安排、政策成果方面都需要多做谋划、勤下功夫，解决政府各部门协同管理水平低下的问题，围绕生态文明建设和绿色发展建立更加理想的空间治理的体制和机制。

4.2   贯穿空间规划的三个关键要素

推进国家空间治理体系和治理能力现代化，空间类规划打架是其中一个突出问题，因此，以问题为导向，开展“多规合一”试点，推动规划体制的改革。事实上，空间类规划打架只是问题的表象。在建设社会主义市场经济的过程中，政府各部门努力转变政府职能，越发重视通过规划来发挥政府对市场的引导和调控作用，但在这个改革过程中空间上缺乏协同，政出多门，造成审批和决策的效率下降， 而该管的没有管住，整体上政府治理能力无法到位。这些问题是改革和发展中的问题，需要在发展中去解决。也就是说，我们要在深化改革的过程中把政府各部门涉及空间的管理要求协同起来，统一在一个目标之下、一个平台之上，所以“多规合一”的“一”是通过协调达到行动的“统一”，而不是简单地把管理部门的各种规划合成一个部门的一个规划。上文强调国土空间规划的分层分级，不仅基于空间尺度的属性，而且基于公共管理的属性，这就是形成这个观点的基础。

当然，在政府部门的各种规划中，并不都是不可合并的，城市总体规划与土地利用总体规划的两规合一，无论在技术上还是在体制上，都通过实践证明完全是可以行得通的。在全国政协双周会（2016）上提出的“多规融合、两规合一”应该是一个很有价值的改革思路 [9]。

回到“空间规划”的问题上来，本着“多规合一”的改革思想，在试点项目总结基础上，我们认为要编好“空间规划”，“战略引领”、“底线管控”、“全方位协同”是自始至终需要把控的三个关键要素 [10] ：

第一，无论是在省还是市县的空间层面，制定发展战略，确定战略的目标与定位，都是空间规划工作的重中之重。每个地方都需要从战略上明确自己“两个一百年”和实现“中国梦”的发展目标和发展路径，来决定经济社会发展和空间资源配置的策略和综合方案，由此才形成协同整合各种规划的取舍标准。在统一的规划目标之下，各个部门分工协作，提高政府行政效能，这才是“多规合一” 的要领。不是为了“多规合一”才“多规合一”，要用全社会高度认同的发展战略来统领“多规合一”。

第二，为了牢牢把握发展的主动权，“要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果”（习近平总书记讲话）。战略思维和底线思维的统合，是具有重要意义的。空间规划要把国家安全、生态环境安全、粮食安全、城乡安 全摆在优先地位，客观分析可能出现的问题，制定妥善解决问题的方案。生态保 护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界正是面对资源环境领域的严峻挑 战，在规划领域逐步落实的一套底线管控的工具，确保生态文明建设中资源环境 保护与经济社会发展有一个基本的和谐关系。当然，着眼于政府行政效能的提高， 未来这些“底线”是否有必要整合、如何整合，都是值得思考和实践的问题。此外， “美丽中国建设”不仅需要通过底线管控，而且更需要以真善美的思想境界来积极勾画和营造美好的人居环境。

第三，全方位协同是空间规划应秉持的治理理念。在工作初期，基础数据不统一、坐标系不一致、规划编制依据不统一、技术标准不统一、规划编制期限不统一都是集中暴露的问题，在这些方面做好协同是必需的。当这些技术性问题得到解决之后，建立各层级政府之间、政府各部门之间长效的协同机制成为做好空间规划的关键。再接下来，若着眼于全面深化改革的要求，“全方位协同”的根本是有效落实好“五个统筹”，特别是在政府治理、市场治理和社会治理的层面作出更为整体的体制、机制改革。

李克强总理 2016 年 3 月 22 日在三亚考察海南省“多规合一”试点工作时指出，“这项改革说到底是简政放权。各部门职能有序协调，解决规划打架问题，是简政 ；一张蓝图绘好后，企业作为市场主体按规划去做，不再需要层层审批， 是放权 ；政府职能要更多体现在事中事后，是监管”。“多规合一”作为手段，用来推动政府空间治理能力提升的过程，同时就是改革政府治理、市场治理和社会治理的过程，是全面提升国家治理能力和治理体系现代化的过程。

05

结    语

20 年前，为了强调城乡规划在社会主义市场经济条件下对空间资源配置的宏观调控作用，我们提出在城乡规划基础上发展建立我国的空间规划体系，甚至规划工作者提出全国城镇体系规划就是我国的空间规划[11]。如果说那时的观点主要是基于技术和理论做出的判断，那今天在全面深化改革的历史进程中，推进规划体制改革，建立空间规划体系，就真正成为城乡规划面临的历史性的挑战。

过去，在体制和机制不健全的条件下，“我国地域空间规划职能和体制的矛盾突出，而政府对地域空间的管制又很不得力”[12]，花费人力物力编制完成的许多规划无法在国家空间治理的系统中发挥出应有作用，譬如“城镇体系规划”就常被社会和专业人员诟病为“无用”。我们应当承认，我国在城乡规划技术与理论方面的积累已经是比较充分的，但是在制度性的变革中，摆在我们面前的任务是严峻的。回顾十八大以来城乡规划改革和“多规合一”实践，我们应该深刻意识到，城乡规划在提高治理能力的维度上有了新的定位，要对城乡发展发挥重要引领作用， 城乡规划一是要积极地投身到改革实践中，认识领会改革的方向，研究探索整体性的国家空间治理范式，转换城乡规划工作思路，研究新问题，制定新方案，拿出更多有推广价值的规划新成果服务于国家新的发展 ；二是按照规划改革的新要求，对长期以来的理论和技术做出重新的思考，更新规划工作理念，在提高城乡规划工作的前瞻性、综合性、整体性、系统性、协同性上下功夫，探索推进生态文明建设、形成绿色发展方式和生活方式的规划路径。

参考文献

[1] 俞可平 . 推进国家治理体系和治理能力现代化 [J]. 前线，2014（2）. http：//theory.people.com. cn/n/2014/0227/c83859-24485027-2.html. 下载日期 ：20170730.

[2] 樊杰 . 京津冀都市圈区域综合规划研究 [M]. 北京 ：科学出版社，2008 ：i-xiii.

[3] Rydin，Y.The British Planning System ：An Introduction. London：MacMillan，1993.

[4] Nadin，V. and Shaw，D.（2000）‘Transnational collaboration in the Atlantic Region’in Duehr， S.，Colomb，C. & Nadin，V.. European Spatial Planning and Territorial Cooperation. London ： Routledge，2010 ：22-38.

[5] Martin，D. & Robert，J.. Influencing the Development of European Spatial Planning. In Faludi，A. ed. European Spatial Planning. Cambridge ：Lincoln Institute of Land Policy，39-58.

[6] Nadin，V. and Shaw，D.（2000）‘Transnational collaboration in the Atlantic Region’in Duehr， S.，Colomb，C. & Nadin，V.. European Spatial Planning and Territorial Cooperation. London ： Routledge，2010 ：22-38.

[7] Baker，M. & Wong，C.. The Delusion of Strategic Spatial Planning ：What’s Left After the Labour Government’s English Regional Experiment? Planning Practice & Research [J]，2013 ，28（1）：83- 103.

[8] 王蒙徽 . 推动政府职能转变，实现城乡区域资源环境统筹发展——厦门市开展“多规合一”改革的思考与实践 [J]. 城市规划，2015，39（6）：9-13，42.

[9] 全国政协召开双周协商座谈会围绕“加强城市规划工作”建言献策 [N]. 人民日报，2016-05-20 第一版 .

[10] 张兵，胡耀文 . 探索科学的空间规划——基于海南省总体规划和“多规合一”实践的思考 [J]. 规划师，2017，33（2）：19-23.

[11] 王凯 . 全国城镇体系规划的历史与现实 [J]. 城市规划，2007（10）：9-15.

[12] 樊杰 . 京津冀都市圈区域综合规划研究 [M]. 北京：科学出版社，2008 ：i-xiii.

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