石楠：新时代城乡规划学转型升级的思考

导读

2018年，国务院机构改革方案出台，组建自然资源部，明确“整合相关空间规划职能，建立空间规划体系并监督实施”。空间规划体系的建立，是落实中央生态文明体制改革要求、推进国家治理现代化的重要举措，也必将带来整个规划行业和工作体系的全面变革。城乡规划学科作为应用性学科，具有很强的实践导向性。在国家空间规划体系改革和规划管理机构调整的背景下，规划学科发展可能面临一系列的变革和挑战。

本文字数：4214字

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作者：石楠

国际城市与区域规划师学会副主席，中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长

2018 年实行的党和国家机构改革是全国上下普遍关注的话题。但应该明确的是，这种行政管理体制的改变，是政府体制机制的自我纠偏与完善，解决的是规划作为一种行政职能存在多年的交叉重复和矛盾冲突问题，是政府行政管理体制适应执政理念变化而做出的调整，其直接影响主要在于行政权力和责任的配置、行政程序的梳理和行为模式的重塑。

然而，由于我国实行的强政府模式和“集中力量办大事”的管理特征，政府的规划行政管理体制变化，会极大地影响规划行业的工作重点、组织方式、价值导向，乃至生存与发展，由此，规划界一些人出现焦虑与迷茫，是可以理解的现象。不过由此得出结论，机构调整将会对规划学科产生巨大影响，则是需要时间检验的结论。

一般认为，学科是独立于政府部门的知识体系，对于城乡规划这样的实践性交叉学科也不例外。知识体系是一个逐步累积的过程，人们在大量的社会实践中不断探索出实践经验，创造出新的知识点，形成新的知识簇群与体系，同时，学科之间的交叉和相互借鉴也催生出新的知识。现代城乡规划学的发展历程，正是基于实践积累与交叉融合而壮大起来的。作为一门一级学科，城乡规划学的渊源主要包括三大知识源头，一是基于工程实践的土木工程学和建筑学；二是基于空间观察与分析的地理科学；三是基于社会管理的公共管理学。随着现代科学技术的发展，又不断有新的学科和技术的介入和融合，形成了今天城乡规划学庞大的知识体系，并且仍然处于不断扩展的过程中。在这个过程中，前瞻性始终是学科发展的基本动力之一。学科知识体系中，既包含政府所关注的知识元素，也包含一些政府未必感兴趣，但对于行业而言至关重要的内容，甚至还有一些对政府和行业都未必有用，但对于学科自身完善至关重要的成分。

另一方面，从公共管理学分析，政府机构的设置和政策制定，取决于执政者对于社会诉求的响应。社会上存在各种各样的问题，而公共政策问题的界定遵循着所谓“公共政策问题链”的过程，即“问题→社会问题→社会公共问题→公共政策问题”的过程，只有那些成为“公共政策问题”的问题，才可能引发政策制定者的重视和行动。当一般的政策调整难以解决问题时，体制机制调整就成为必要的选项。

图1 社会需求、行业实践、政策调整与学科建设的关系概念图

资料来源：作者自绘

因此，政策制定和机构调整相对于科学研究而言，存在一定的时滞。专家学者早在1980年代就研究城镇化，但是直到20多年后才真正纳入中央政府的政策框架；有关城市更新、城市设计的学术研究也远早于城市“双修”政策的出台；有关公众参与的学术研究远早于社区规划师制度的出台，这些都在一定程度上说明，学术研究和学科发展的超前特征。当然，这并不是否定行政实践的科学价值，有关规划实施理论建设滞后于行政实践探索的现象正是一个例证。但起码说明了一点，基于特定时期执政需求的机构改革，和学科知识体系的重构之间，未必存在简单的相关关系。

从这个角度来说，学科发展有其自身的客观规律，响应社会需求的变化，是城乡规划学学科建设的根本动力源泉，政府行政管理体制变化只是从另一个维度对学科建设提出了新要求，与其过度关注政府主管部门变更带来的规划行业何去何从问题，不如更多地关心社会需求变化对学科建设提出的新挑战。

本次深化党和国家机构改革的目的之一，在于“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”,“为生态文明建设提供制度保障”。生态文明建设是政府主导的大局，回应了人民群众在小康之后对于生活质量、环境品质、社会治理等诸多方面的诉求。在这个背景下，城乡规划学科必须识大局，顺应时代需求，补短板，进一步提升规划的地位与效能。

在这样的话语体系下，对于城乡规划学科而言最重要的是，必须适应新时代城市规划地位变化带来的挑战。这种“地位”的变化包含了几个维度：

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一是从政府与社会关系角度看规划职能。1950—1960年代，城市规划与计划一起，构成了社会主义计划经济体制的基础，规划对空间资源配置起到决定性作用；改革开放后，特别是市场经济体制逐步建立以来，规划的作用很多时候表现为一种工具，成为各级政府之间进行利益博弈、企业与政府主管部门之间进行讨价还价的手段，游离于制度本体之外，资本和权力对空间资源配置经常起到决定性作用。全面建设生态文明，有赖于空间规划作为其基本制度之一，城市规划作为国土空间规划的有机组成部分，从制度的工具，回归到制度本身，成为制度的组成部分之一，这是规划地位的重大提升。与这种政治地位或政策要求的提升相比，行政管理体制隶属的变更，应该属于另一个层面的话题，遗憾的是，规划师们迄今尚未对此形成清醒的认知。

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二是从政府行政管辖角度看规划隶属。这是眼下大家热议的话题。城乡规划管理职能从传统的“建口”划归“资源口”，城乡规划从一项独立的政府行政职能，变成国土空间规划体系内迄今尚未明确的诸多规划层级或类型中的一种，业务主管部门从独立设置的城乡规划司，变成隐含在国土空间规划局里，这让不少规划师难以理解。然而，我们应该意识到，多年来职业生涯凭借的学科支撑——城乡规划学，在国土空间规划职能涉及到的诸多业务工作领域中，属于学科地位较高、学科体系较为完善的状况，因而，应该理所当然地担当起国土空间规划体系建设的重要理论支撑。

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三是从具体社会实践角度看规划工作。主管部门的变更，并不是既有规划工作的废止或停滞，而意味着规划工作的转型，不能再延续“工具”的惯性推进规划工作，而应该意识到作为制度应该承担的历史担当，应该发挥在转变生产方式和生活方式方面的效用，应该研究如何“融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的问题。很明显，这已经不再是一种维护行业利益、限制行业准入的以技术或技能为核心，自我保护意识强烈的工作，而是一种有着强烈公共利益导向的政策过程，有着底线思维和多元开放特征的社会工程。

显而易见，社会需求变了，政府对于规划的要求变了，规划运营的外部环境变了。遗憾的是，以往的规划研究偏重于城市规划独善其身式的改进与改良，缺少对规划运行外部环境的足够关注。城市规划师作为职业人士多多少少存在“政治无意识”现象：他们很少把自己所从事的工作看作国家战略或政策的组成部分，不愿意承认或主观上意识不到规划的政治性，对于自己工作的政治含义缺乏必要的思想和技术准备。因此，在新时代我们不仅需要研究机构调整这个外部环境的变化，更需要研究时代特征、社会需求以及执政理念的调整带来的外部环境变化，重新审视城乡规划学科转型发展的若干关键问题。

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首先是学科边界问题。城乡规划学被定义为“以城乡建成环境为研究对象，以城乡土地利用和城市物质空间规划为学科的核心”。学科领域包括：“认识城乡建设和发展规律，预测城乡未来发展趋势、预先综合安排城乡建设和发展，保证城乡规划得以实施等方面”。一级学科之下分设六个二级学科：区域发展与规划、城乡规划与设计、住房与社区建设规划、城乡发展历史与遗产保护规划、城乡生态环境与基础设施规划、城乡规划管理。这一学科边界的定义强烈地折射出学科发展传统，在生态文明建设和城乡社会治理的语境下，城乡规划学面临着进一步向区域乃至国土空间延伸；还是向城乡实体空间或建成环境收缩的战略选择，前者面临着地理科学既有优势的挤压，后者则存在与建筑学，尤其是其二级学科城市设计的交叉。

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其次是学科的核心知识体系问题。有专家将城乡规划专业的知识体系定义为5 个领域的10 门核心课程：即城市与区域发展、城乡规划理论与方法、城乡空间规划、城乡专项规划、城乡规划实施等领域，城乡规划原理、城乡生态与环境规划、地理信息系统应用、城市建设史与规划史、城乡基础设施规划、城乡道路与交通规划、城市总体规划与村镇规划、详细规划与城市设计、城乡社会综合调查研究、城乡规划管理与法规等课程。可以看出，这一构成是基于物质空间设计为核心组建的，与承担城市治理职能或国家基本制度的要求存在差距，难以完全适应构建山水林田湖草生命体的时代需求。是进一步强化设计传统，扭转近年来城乡规划学客观存在的空心化态势；还是因应客观需求，进一步强化管理学、社会学、生态学、资源科学的成分与比重？是一种两难的抉择。或许有必要考虑重构城乡规划学科，在共同的规划研究基础上，形成两大知识领域：一是以城乡建设管理的咨询业为主要需求对象的规划设计知识体系；二是以面向社会治理为主要需求对象的政策规划知识体系。

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再次是价值与伦理因素在学科体系中的地位。这是传统城乡规划学科的短板之一，也是城乡规划屡被诟病、规划行业职业风险高的内在原因之一，虽然近年来得到一定的重视，但与时代要求相差甚远。作为“涉及国家、人民生命财产安全的专业技术工作领域”，城乡规划学的构成应该形成专业知识、职业技能与价值伦理三足鼎立的格局，目前存在的不均衡状况亟待改善。具体而言，目前看来起码应该加强以下几方面的内容：一是一切行为以公共利益为核心的价值观，重构规划学科与职业操守体系；二是尊重自然、以生物多样性保护原则为前提的世界观，以此为基础重构空间规划的基本理论体系；三是尊重历史、重视文化传承与发展的历史观，依此原则重构规划工作的基本行为准则和工作程序；四是以多元包容和社会公平为基本准则的社会观，重新审视规划的对象与均衡发展问题。

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最后是规划工作的基本技能问题。技能一直是作为城乡规划学尤其是城乡规划教育的核心元素之一，规划师也是以专业性强标榜自己，而专业性强的背后是职业技能的门槛，迄今不少规划编制机构仍然以设计快题作为遴选员工的入职考试科目之一。针对社会日益多元化、资源环境压力日趋严重、城市发展逐步转向提质为首要目标的时代特征，需要强化的规划技能起码应该包括几方面：一是社会工作方法，比如，社会沟通以求得共识的技能，社会动员以寻求公共利益的技能；二是政策制定方法：比如，政策沟通以求得规划协调的技能；三是资源环境领域的技能，比如，价值评估与绩效评判的技能；四是品质优先、个性化定制的规划设计技能等。

总之，作为一门既古老又年轻的一级学科，城乡规划学不仅具有技术性、区域性、艺术性、综合性等特点，更重要的是，它最基本的属性在于政策性，正是政策属性决定了它有别于一般工程科学，决定了城市规划不是一般的产品设计或生产，而是政府对城市发展进行宏观调控的手段，即所谓的战略指引与刚性管控。在生态文明建设的今天，城乡规划学迎来了又一次蜕变与升华的契机，也面临着重构与裂变的挑战。抓住契机，推动城乡规划学从工学门类向工学、理学与管理学门类下的一级学科转型，是我们共同的历史责任。

本文来源：城市规划学刊

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