2019全国两会 | 城乡规划领域热点前瞻

导读

2019全国两会召开在即，回顾梳理2019年31份省市自治区政府工作报告，城乡规划领域的哪些热点话题将被聚焦？我们一起看一看。

本文字数：7502字

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梳理2019年31份省市自治区政府工作报告得到的城乡规划领域十大关键词为： 乡村振兴、生态、一带一路、基础设施、区域协调（一体化）发展、农村人居环境、污染防治、城镇化、绿色发展、空间规划。

表1：2019年31份省市自治区政府工作报告中关键词出现省份数

表2：2018年31份省市自治区政府工作报告中关键词出现省份数

表3：2017年31份省市自治区政府工作报告中关键词出现省份数

从近三年地方政府工作报告的关注热点的变化来看，区域协调发展、乡村振兴、生态文明建设已成为重中之重。习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话中指出，我们必须围绕解决好人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾这个社会主要矛盾，实施区域协调发展战略，实施乡村振兴战略，加强生态文明建设。

一、区域协调发展战略落地实施的三个着力点

2018年11月，中共中央、国务院发布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》。京津冀协同发展领导小组办公室副主任、国家发展改革委副主任林念修指出，从总体上看，《意见》立足发挥各地区比较优势和缩小区域发展差距，围绕着努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡，人民生活基本保障大体相当的目标，重点建立健全八个方面的机制，包括区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作、区域互助、区际利益补偿、基本公共服务均等化、区域政策调控、区域发展保障八个机制，形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制，促进区域协调发展向更高水平和更高质量迈进。

从地方政府工作报告中看，各地在落实区域协调发展战略中的主要有以下几个着力点：

一

各地纷纷对接京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设

从全球看，城市群已经成为世界经济重心转移的重要承载体，决定着未来世界政治经济发展的格局。2018年11月，中央正式宣布支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，在此背景下，我国已形成长江三角洲区域一体化、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设的四大跨区域协调发展的区域发展总体格局。专家表示，我国区域发展已从过去的单个区域发展，转向推进多区域跨区域协调发展，通过深化区域合作，通过促进要素有序流通，激发区域发展活力。

京津冀协同发展

北京：围绕落实城市总体规划，统筹推进疏解整治促提升专项行动，推动京津冀地区成为引领高质量发展的重要动力源。

天津：积极承接北京非首都功能。主动加强与中央单位和北京市对接服务，共同发挥京津冀城市群中心引领作用。

河北：推动京津冀协同发展向深度广度拓展。坚持以承接北京非首都功能疏解为“牛鼻子”，加快“三区一基地”建设，持续推动重点领域取得新突破。

长三角一体化

上海：全力实施长江三角洲区域一体化发展国家战略，合力推进长三角一体化发展示范区建设。积极推动并认真落实长三角一体化发展规划纲要，发挥龙头带动作用。

安徽：实施长三角区域一体化发展战略，推动区域协调发展。深度参与长江三角洲区域一体化发展国家战略规划纲要编制，制定安徽实施方案。推进长三角科技创新共同体和产业合作示范基地建设。

浙江：加快落实长三角一体化发展国家战略。坚持全省域全方位融入长三角，充分发挥浙江体制机制、对外开放、数字经济、绿水青山、民营经济等优势，制定浙江推进长三角一体化发展行动纲要，共同打造长三角一体化发展示范区。

江苏：积极融入长三角区域一体化发展。主动与国家层面对接，加强谋划，做好规划，大力实施《三年行动计划》。

“长三角一体化发展示范区”的概念首次出现在上海和浙江两地的报告中，成为今年推进长三角一体化国家战略的新亮点。

粤港澳大湾区

广东：举全省之力推进粤港澳大湾区建设，在更高水平上扩大开放。以规则相互衔接为重点，加快编制大湾区建设专项规划，携手港澳建设国际一流湾区和世界级城市群，打造引领全国高质量发展的重要动力源。

广西：强化与粤港澳大湾区基础设施互联互通，推动建设南宁经玉林至深圳至香港高铁。

海南：加强与粤港澳大湾区、泛珠三角、北部湾区域合作，与香港、澳门在服务业重点领域合作取得更多突破，落实与上海市、浙江省的战略合作协议，推动其它自贸试验区参与省内重点产业园区建设，提升园区发展质量。

其他地区对接

湖北：对接京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设，广泛开展经常性协作交流。完善省际协商合作机制，探索长江中游城市群、汉江生态经济带、三峡生态经济合作区、大别山振兴发展等区域合作新路径。

江西：深入推进赣东北开放合作，支持上饶加快发展“两光一车”、大数据、旅游康养等产业，打造对接长三角一体化发展的先行区，建设区域中心城市。

山西：对接长三角一体化和粤港澳大湾区建设，加强新兴产业、文化旅游等方面的合作。用好区域合作推进平台，促进区域合作向更高水平、更高质量迈进。

四川：扩大开放合作。深度融入“一带一路”建设和长江经济带发展。加强与京津冀、长三角、粤港澳大湾区、北部湾经济区、泛珠三角区域等经济区交流合作。

吉林：开展多层次战略合作，把京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区和相邻区域作为合作重点，持续推进“1+N+X”合作。

内蒙：加强与京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区等国家战略的对接，深化与其他省区市、科研院所、高等院校、中央企业的合作。

二

区域中心城市提出都市圈建设构想

从半径上看，都市圈比中心城市更大，但比城市群范围更小，产业联系也比城市群更为紧密，并具有通勤的可能。目前，无论是四大一线城市，还是南京、杭州、武汉、长沙等强二线城市，都在加速向都市圈演变。近日，上海大都市圈空间规划编制正式启动，上海市规划和自然资源局要与江苏、浙江省自然资源厅密切合作，共同做好规划编制组织工作。

在2019年政府工作报告中，江西、宁夏已明确提出编制“都市圈发展规划”，河南、山西、山东等14个强调以中心城市为引领，统筹推进区域性城市发展。

江西：编制大南昌都市圈“1+5”发展规划，出台支持大南昌都市圈发展的政策措施，进一步理顺赣江新区管理体制。推进南昌综合交通枢纽、九江江海直达区域性航运中心等建设，提高基础设施支撑能力。

宁夏：强化银川都市圈龙头作用。编制银川都市圈发展规划，加快城际快速交通、生态共保共治等重点项目建设，推动产业发展协同化、基础设施网络化、公共服务一体化。清理地方保护和行政壁垒，畅通区域经济循环，促进要素资源聚集，确保都市圈建设有实质性突破。

安徽：统筹推进区域联动发展。推动合肥都市圈更高质量一体化发展，加快建设合淮产业走廊、合六经济走廊。

河南：以中心城市建设为引领，加快中原城市群一体化。优化城市空间布局，加快形成以郑州为中心、洛阳为副中心、多极支撑发展的大格局。支持郑州建设国家中心城市，加快郑州大都市区建设，带动开封、许昌、新乡、焦作等周边城市融合发展。

山西：全面提升中心城市品质。坚持以质取胜，同步推进行政区划调整和区域中心城市建设，以先进理念加强城市设计，做好城市规划，统筹推进基础设施建设、生产力布局和公共服务提升，扎实开展城市修补和生态修复，建设功能完善、绿色智慧、管理科学、宜居宜业的高品质城市，做大区域中心城市。

江苏：提升南京省会城市功能和中心城市首位度，加快建设徐州淮海经济区中心城市，支持南通通州湾长江经济带战略支点建设。加快推进宁镇扬、苏锡常一体化发展，扎实推进苏南苏北共建园区建设。

2019年2月，国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，对此，中国城市规划学会副理事长尹稚指出，都市圈规划作为承上启下的环节，一方面要与各级的城市空间规划、乡村空间规划结合，另一方面也要瞄准未来的理想蓝图，如何与之后的城市群规划做更好的衔接。此外，这里也列了很多包括财税制度、社会参与机制等等的内容。因此这个文件的出台就填补了我国城镇化战略的最后一块拼图。

三

做强自我，实现省域子系统的协调发展，夯实跨省区域合作基础

广东提出“一核一带一区”，将区域发展格局明确为三大板块；海南提出增强“海澄文”“大三亚”辐射带动作用；湖北努力形成“一芯驱动、两带支撑、三区协同”的高质量发展区域和产业战略布局；山东深化“两区一圈一带”提升行动，加快实施山东半岛城市群发展规划。山西按照“一核一圈三群”总体布局，构建区域协调发展新格局；四川深入实施“一干多支、五区协同”“四向拓展、全域开放”战略部署；云南形成“一核、多中心、网络化、开放型”新型城镇化体系······

二、补齐农村人居环境和公共服务短板，助力乡村振兴

一

加快推进农村人居环境整治三年行动

从各省政府工作报告中可以看出，农村垃圾污水治理、厕所革命以及村容村貌提升已成为农村人居环境整治的重点，同时各地都在学习浙江“千万工程”经验，以期通过人居环境整治推动农村生活方式现代化。

在学习经验的同时，也要从本地实际出发，因地制宜。农业部部长韩长赋提醒到，各地农村的情况千差万别，所以推进人居环境整治要从实际出发，坚持因地制宜、分类指导，循序渐进、量力而行，注重同农村经济发展水平相适应，还要同当地的文化和风土人情相协调，注重实效，防止做表面文章。

2月19日，备受社会关注的2019年中央一号文件——《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中明确要求加快补齐农村人居环境和公共服务短板，抓好农村人居环境整治三年行动。近日，山东、海南、黑龙江等地纷纷召开全省农村人居环境整治工作会议，落实工作任务。

农村人居环境整治工作大事记

2017年11月

十九大报告中提出“开展农村人居环境整治行动”

2018年1月

中央一号文件中强调实施“农村人居环境整治三年行动计划”

2018年2月

中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，随后，全国多个省区响应国家要求，针对各地区自身情况发布省级农村人居环境整治三年行动实施方案

2018年5月

5月19日，习近平总书记在2018全国生态环境保护大会上提出，要持续开展农村人居环境整治行动，打造美丽乡村

2019年1月

1月8日，中央农办、农业农村部等18部门印发《农村人居环境整治村庄清洁行动方案》

2019年2月

2019年中央一号文件强调抓好农村人居环境整治三年行动

二

科学编制村庄规划

2018年9月，中共中央、国务院发布的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》中指出，强化县域空间规划和各类专项规划引导约束作用，科学安排县域乡村布局、资源利用、设施配置和村庄整治，推动村庄规划管理全覆盖，避免千村一面，防止乡村景观城市化。

各省在政府工作报告中对乡村规划都有不同表述，如：

北京：深入把握“大城市小农业”“大京郊小城区”的市情和乡村发展规律，坚持因地制宜，体现京韵农味，突出多样性、特色化，加强对村庄风貌、建筑风格和色彩的管控引导，年内完成1000个左右村的规划编制工作。

广东：推进村庄规划编制，深入实施“千村示范、万村整治”行动。

广西：强化乡村规划引领，推进规划管理全覆盖，启动5万个实用性村庄规划编制。

海南：统筹城镇建筑风貌，编制全省村庄规划，力求不再出现“麻将条”“火柴盒”式建筑，注重历史文化遗存和传统村落民居保护，塑造体现椰风海韵、热带雨林、黎苗特色、南洋文化等本土特征的城乡风貌。

四川：推进村庄规划编制，注重保护古村落古建筑、保留村落形态、保持乡土风情，让乡村留住根、守住魂。

天津：深化顶层设计，科学编制村庄规划。

重庆：编制多规合一的乡村规划，建设精致县城、大美乡村。

2019年1月，中央农办、农业农村部、自然资源部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，明确把加强村庄规划作为实施乡村振兴战略的基础性工作，力争到2019年底，基本明确集聚提升类、城郊融合类、特色保护类等村庄分类；到2020年底，结合国土空间规划编制在县域层面基本完成村庄布局工作，持之以恒推动乡村振兴战略落实落地。

三

推进乡村基础设施建设

农村基础设施和公共服务落后，是城乡差距最直观的一个表现，也是农民反映强烈的一个民生痛点。从地方政府工作报告中可以看出，在交通方面，各地深入推进“四好农村路”高质量发展，新建和改造提升农村公路至少10万公里以上；在管网建设方面，基本完成供水管网覆盖，实现自来水普及率80%以上，实施乡村电气信化提升工程；在住房建设方面，基本完成农村危房改造任务。总之，要推动城乡基础设施一体规划、互联互通，促进农村基础设施和公共服务提档升级。

三、协同打好污染防治攻坚战和生态文明建设持久战

2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。中华民族向来尊重自然、热爱自然，绵延5000多年的中华文明孕育着丰富的生态文化。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。

在这次讲话中，习近平总书记从加快构建生态文明体系、全面推动绿色发展、把解决突出生态环境问题作为民生优先领域、有效防范生态环境风险、加快推进生态文明体制改革落地见效、提高环境治理水平6个方面详细阐述了如何打好污染防治攻坚战。各地方在2019年政府工作报告中积极响应，并根据各自实际情况进行细化落实。从中可以看出，各地已明确其在生态文明建设矩阵中的位置，认识到必须协同打好污染防治攻坚战和生态文明建设持久战。

从地域分布的角度来看，各地方的主要任务是：

一

胡焕庸线以西地区筑牢生态安全屏障

从生态地理学的角度讲，胡焕庸线是干旱与湿润生态的分界线，也被视为中国生态环境界线。中国生态脆弱区大都处于胡焕庸线以西，是维护中国生态安全的重要屏障。在2019年政府工作报告中，内蒙、宁夏、甘肃、西藏、青海、新疆纷纷表达了生态立省的决心。

内蒙：深入推进绿色内蒙古建设。把生态保护建设放在更加突出位置，构筑国家北方重要生态安全屏障。

宁夏：深入贯彻习近平生态文明思想，大力实施生态立区战略，坚决打好污染防治攻坚战，努力建设天蓝地绿水美的美丽宁夏，打造西部地区生态文明建设先行区。

甘肃：坚决扛牢生态建设政治责任，着力解决突出环境问题，定战略、出政策、上项目都务必坚守生态环保红线底线。

青海：筑牢生态安全屏障。突出生态的重要性、环保的前置性、治理的先导性，紧紧扭住国家公园省建设这个关键之举，保护“中华水塔”。青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态。

新疆：牢固树立绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山的发展理念，严格执行环境准入负面清单，严格落实严禁“三高”项目进新疆要求，严格执行能源、矿产资源开发自治区政府“一支笔”审批制度、环境保护“一票否决”制度，实行最严格的生态保护制度和空间用途管制制度、最严格的水资源管理制度，全面落实河长制、湖长制。

二

胡焕庸线以东、长江以北地区生态环境保护任务异常艰巨

2019年1月，生态环境部通报了2018年1-12月空气质量状况，空气质量排名前十位的城市分别是海口、黄山、丹山、拉萨、丽水、深圳、厦门、福州、惠州、台州，排名后十位的城市分别是临汾、石家庄、邢台、唐山、邯郸、安阳、太原、保定、咸阳、晋城。从这份通报中可以看出，胡焕庸线以东、长江以北地区，生态环境保护任务异常艰巨，尤以河北、山西两省为重。

三

在胡焕庸线以东、长江以南地区推进生态文明试验区和示范区建设

党的十八届五中全会提出，设立统一规范的国家生态文明试验区，重在开展生态文明体制改革综合试验，规范各类试点示范，为完善生态文明制度体系探索路径、积累经验。至2018年，福建、江西、贵州、海南已分别被纳入国家生态文明试验区。福建、江西、贵州作为首批国家生态文明试验区成员，总结提升建设经验，海南要面落实国家生态文明试验区政策举措，为全国生态文明建设积累经验。

福建：深化国家生态文明试验区建设。总结提升、复制推广三年建设经验，完善改革配套体系和技术标准，推出更多标识度高、影响力大的创新举措。

江西：大力推进国家生态文明试验区建设，健全生态文明体系，着力打通绿水青山与金山银山双向转换通道，以更高标准打造美丽中国“江西样板”。

贵州：深入贯彻习近平生态文明思想，围绕加快国家生态文明试验区建设，努力为人民群众提供更多优质生态产品，建设美丽贵州。

海南：扎实推进生态文明试验区建设，确保海南生态环境质量只能更好、不能变差。

从完善生态环境保护制度与机制角度来看，主要措施有：

一

编制生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线和环境准入清单等“三线一单”，建立各省生态环境分区管控体系

目前，我国各地已经展开对生态保护红线的划定工作，京津冀、长江经济带省区市和宁夏等15个省区市的生态保护红线已经划定，计划到2020年全面完成全国生态保护红线划定、勘界定标。

二

完善多元化横向生态补偿机制

鼓励生态受益地区与生态保护地区、流域下游与流域上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。支持在具备重要饮用水功能及生态服务价值、受益主体明确、上下游补偿意愿强烈的跨省流域开展省际横向生态补偿。

为让生态保护者得到实实在在的利益，我国生态保护补偿机制正全面铺开。2019年伊始，自然资源部、国家发改委等9部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，明确了推进时间表和路线图，生态保护补偿机制政策框架基本建立并不断完善。近期，天津、湖南、重庆等多地生态保护补偿机制方案也在加速落地，加大补偿力度、完善补偿机制、提升长效机制成为着力点。

三

落实河长制湖长制，探索推行林长制、湾长制、断面长制等

2016年底，中办国办印发《关于全面推行河长制的意见》，明确提出在2018年底全面建立河长制。截至2018年6月底，全国31个省区市已全面建立河长制。从2019地方政府工作报告中也可以看出，各地方已处于或严格落实或全面落实或不断完善的阶段，水利部部长鄂竟平指出,今后一段时期,是河长制由全面建立转向全面见效、实现有名有实的关键期,是向河湖管理顽疾宣战、还河湖以健康美丽的攻坚期。

各地也根据自身地理、区域实际情况，不断探索林长制、湾长制、断面长制，其实任何“长制”，本质都是“责任制”，通过跟网格化管理结合，明确责任片区，将责任落实到具体人头上，进而提升管理触角灵敏度，也实现管理长效化。

四

健全跨区域治理联动机制

生态环境是公共产品，具有非排他性和非竞争性，它的保护和治理往往需要多方配合，尤其像河流流域，上游的生态环境对下游显然具有重要影响。我国的地理形态决定了，跨区域、跨流域的生态保护与治理不可避免。学术界一直呼吁建立跨区域治理联动机制，但长期以来，由于牵涉各方面利益关系，由于缺乏法律依据，这一机制并未有效实施。现如今，生态环境问题已经成为制约地方乃至国家发展的主要因素，很多地方政府已经深刻认识到问题的严重性，如贵州、海南、江西、辽宁等省已在工作报告中明确提出推动跨区域、跨流域环境联合执法、交叉执法。

2018年9月，生态环境部的“三定”方案中更名的大气环境司加挂了京津冀及周边地区大气环境管理局的牌子，实现了跨区域大气污染防治机构的设立。11月，中共中央、国务院发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中明确提出，“严格流域环境准入标准，加强流域生态环境共建共治”，这可以看出中央也在不断谋划生态区域共治的顶层设计。

虽然生态跨区域治理联动机制的落实与健全仍然任重道远，但这是不可以跨越的问题，也是必须正视的问题。

从2019年各地方政府的工作报告以及近期中央出台的一系列政策措施可以看出，无论城市布局、空间规划、产业转型升级、经济结构调整还是生态文明建设，区域协调发展都是非常紧迫的，虽然这是一个老生常谈的问题，但真的不能再是墙上挂挂的了。

*部分内容根据网络综合整理

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