专家视点 | 石晓冬：北京国土空间规划体系构建的实践与思考

导读

本文结合《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》相关内容，分享了北京市的相关规划工作实践与特点。

本文字数：3197字

阅读时间：10分钟

作者：石晓冬

中国城市规划学会青年工作委员会副主任委员，北京市城市规划设计研究院副院长

日前，中共中央 国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确了国土空间规划编制和管理工作的总体要求和主要目标，对空间规划体系的重构提出了统领性和战略性的要求，对规划审批和监督实施明确了重点和抓手，对法规政策完善和技术保障研究指明了方向，整体形成了“政策法规、技术标准、内容编制、管理实施”为一体的国土空间规划架构。

近年来，从关注规划编制技术层面的“两图合一”工作，到着眼于机构改革下管理难题突破的“两规合一”工作，从山水林田湖草全域统筹要求下的“多规合一”工作，再到国土空间规划体系构建下的总规、控规层面的探索，北京市在相关领域开展了大量的技术和管理层面的研究。《意见》中的相关内容，有些与北京市多年来的经验“不谋而合”，有些则为后续的工作开展提供了方法和路径。现结合《意见》相关内容，对北京市的相关规划工作实践与特点，做简要的分享。

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北京市国土空间规划体系

探索历程

《北京城市总体规划（2016—2035年）》获得党中央、国务院批复。2014年初，为贯彻落实习近平总书记视察北京讲话精神的要求，北京市启动了新版城市总体规划的编制。规划立足京津冀以更高的视野谋划首都的未来，体现生态文明要求和高质量发展要求，提出了疏解减量谋发展的思路，探索人口经济密集地区优化开发的新路子，划定“两线三区”明确空间管制边界底线，统筹布局生产、生活、生态空间结构。规划重点关注都城关系、空间布局、要素配置和城市治理的问题，突出开门规划、问题导向、“多规合一”、推动实施四种工作方法，建立了“多规合一”的规划实施管控体系，统筹协调各级各项规划。规划内容涉及首都经济社会发展的方方面面，充分发挥了总体规划的战略引领和刚性管控作用，成为了指导首都发展建设的行动蓝图。2017年9月27日，中共中央、国务院批复了《北京城市总体规划(2016-2035年)》，认为“规划的理念、重点、方法都有新突破，对全国其他大城市有示范作用。”新版北京总规是在国家空间规划管理改革前编制和批复的，是习近平新时代中国特色社会主义思想指导首都实践的具体成果，其思想和内容恰恰与《意见》中的国土空间规划体系的思想和要求契合。

《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》编制完成并获得党中央、国务院批复。北京城市副中心控规通过“指标分解、空间落位”集中落实新版北京城市总体规划要求，率先在推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价和考核体系等方面取得新突破。规划提出76项规划核心指标，划定16类管控边界及管控分区，实现了“空间+指标”的全域管控。规划在控规层面进一步推动“多规合一”，谋划“一张蓝图”，以生态保护红线和城市开发边界为抓手，完善空间管制的约束机制和依法执行规划的监管机制。2018年12月27日，《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》获党中央、国务院批复，为城市副中心的未来发展指明了方向、明确了目标，对具体建设项目审批起到了用途和开发强度、空间品质等方面实施性安排的作用，成为了副中心高质量建设的法定依据。

开展北京市各区分区规划。2018年，为落实新版总体规划，北京市分区规划全面启动。随着市、区两级规划和自然资源管理部门的先后合并完成，分区规划替代了原有城乡规划和土地利用规划，充分衔接专项规划的相关要求，形成“一本规划”。分区规划重点落实总体规划下达的目标、指标、任务，对各区的开发和保护做出具体安排，设计实施路径推动各区探索减量集约发展。分区规划中贯彻山水林田湖草生命共同体理念，关注生态环境的保护和修复，将永久基本农田、重点保护林草地、水域用地等边界落实并严格保护。同时，分区规划还在原有“多规”的内容中吸取长处予以创新，在规划中探索了符合地区特点的国土空间管理分区，将功能和管理进行了有效结合；也针对分区规划的事权和管理需求对用地标准进行了再分类，例如用弹性更强的产业用地整体替代了传统的工业和商业、物流等用地，以应对市场的不确定。

图1 全域全资源管理层级示意图

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现阶段北京市

国土空间规划体系的基本架构

建立国土空间规划编制体系。纵观近年来北京市空间规划编制历程，现已逐步建立了包括“总体规划—分区规划—详细规划”三层和“市、区、镇、村”四级的空间规划体系。在这一体系中，总体规划起到了战略引领、刚性管控、统筹协调的作用；详细规划体现功能布局、土地使用、各类系统的引导性；专项规划拓展了规划的深度和广度，指导内容扩展到规划编制实施管理的各阶段，编制内容从行业性专项扩展到重点领域、重点区域、重要类别以及各种实施政策、行动计划等，不断深化落实和修补完善各层级规划。从层级的关系来看，纵向规划层级之间层层递进，刚性指标传导和空间管制稳步落实；横向规划之间充分衔接、相互协同；专项规划空间和管理需求逐步实现。通过体系的构建，规划的密度较之前增大了，规划的层级也更加丰富。这恰恰与《意见》中所提到的“分级分类建立国土空间规划”、“明确各级国土空间总体规划编制重点”等内容一致。

在“上下衔接、左右协调”的基础上，北京市还尝试做到了“前后连贯”。传统规划编制中，刚性内容较多，规划弹性小，朝令夕改的问题频繁发生，更有“规划完成之日就是修编开始之时”的说法。这对规划的权威性和严肃性产生了较大的不利影响。在北京市国土空间规划体系搭建中，十分注重“一级政府、一级规划、一级事权”的理念落实。规划对应各层级政府管理重点明确刚性内容，对于下层级规划重点工作予以引导而不过度干涉，保障在下位规划中实现设计与建设管理环节的连续性。这让原有的“反复修正规划”进阶成为“不断推进规划”，形成了规划编制时序上的“前后连贯”。

国土空间规划实施监督体系的构建。在规划的实施与监督方面，北京市加快构建“四个一”的工作机制。一是形成一个审批协同平台，推进“放管服”改革，推进工程建设项目审批制度改革，以简政放权为抓手，构建建设项目审批服务“多规合一”协同平台，实现“一网通办”，实现“全流程覆盖、全周期服务、全要素公开、全方位监管”，前后台互动。二是形成一套即时监测体系，按照开展国土空间规划监测评估预警管理系统建设的要求，搭建全覆盖、全过程、全系统的监测评估预警管理系统，利用地理国情普查、土地利用变更调查等统计监测数据、遥感影像技术和人工智能等技术对城市运行情况进行实时监测。三是形成一套体检评估机制，按照党中央国务院要求创新事后体检评估机制，保障规划实施不走样，通过监测、诊断、预警、维护的手段对总体规划的实施工作进行及时反馈和修正，确保各项目标指标有序落实、落细、落地。四是形成一个责任规划师制度，针对城市治理，工作下沉，推行责任规划师制度，结合体检评估，强化规划实施的问题导向性，改善人居环境，提升市民的获得感。

不断完善国土空间规划政策法规与技术标准体系。为配合国土空间规划体系的构建，北京市在技术和管理层面也开展了大量的研究。市级层面，出台了北京市生态控制线和城市开发边界管理办法、北京市“两图合一”规划编制技术指南、北京市城乡规划与土地利用用地分类指南、分区规划编制技术要求等，并结合落实北京城市总体规划的要求修订了《城乡规划条例》。这些标准体系和制度法规的制定都为北京城市总体规划的有力落实，实现空间规划的有效落地打下了坚实的基础。同时，北京市创新建设了空间规划数据库，按照构建“一库三图”的目标推动了数据资源的整合工作，即在全市“现状一张图”、“规划一张图”和“审批一张图”基础上形成全市统一的空间规划数据库。 

图2 北京市“三层四级”国土空间规划体系

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下一步工作

北京市的国土空间规划体系搭建经历了层级构建、部门协调、技术创新、管理突破、数据平台建设等多个环节，逐步形成与完善。后续仍有三个方面工作有待进一步开展。

首先，在空间管制方面，结合空间规划的编制细化用途管制的要求和规则。用途管制深度应依据不同规划层级的管控内容予以明确，管制规则应依据不同管理要求予以确定，实现空间和管理的同步一致。第二，结合国家要求，开展资源环境承载能力和国土空间适宜性评价，将其作为既有国土空间规划的补充完善和后续规划工作的前提和基础。第三，开展市县评估，针对本区人口、就业、用地、建筑变化、减量情况、功能疏解、“三生”空间优化、“两线三区”管控、城乡统筹、各类公用设施实施情况开展评估工作。

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