专家视点 | 赵燕菁：整合空间规划，提高水平效能

导读

整合各类规划是手段，提高审批效能是目的。这两条主线抓住了目前规划的核心问题，明确了建立国土规划空间体系的目标。

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一个学科的发展中，真正引起方向性改变的事件并不多。多少年后，当我们回过头来看中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）就是这样一个事件。这一转变的两条主线，就体现在文件的标题上，第一，整合各类规划；第二，提高审批效能。前者是手段，后者是目的。这两条主线抓住了目前规划的核心问题，明确了建立国土规划空间体系的目标。

一

整合各类规划

原来规划体系中，之所以“规划类型过多，内容重叠冲突”，一个主要原因，就是因为“人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护”分别由建设、发改、国土、环保等部门编制并执行。

这就像田径比赛，跳高、跑步有各自的竞技规则，标枪、撑杆有各自的排序办法。由于各部门的目标不同，绩效标准不一，原来分散编制并执行的这些规划，一旦在空间上重叠在一起，就会出现矛盾，导致审批效能的降低。《若干意见》提出，要对这些规划要进行整体谋划，消除传统规划“九龙治水”带来的问题。

简单的问题，并不意味着简单的答案。整合各类规划的关键是路径和方法。传统的方法无外乎两种：第一，合并规划，把原本互不相干的比赛，合并成类似“十项全能”、“铁人三项”之类的新比赛，加总最优的规划，就是好的规划。这一方法的关键是确定各项规划的权重；第二，加总规划，把专项比赛加总，“金牌总数”多的规划胜出。这一方法需要事先假设所有规划有相等的权重。这两种方法都需要面对“比较重量和体积”这样的逻辑死结。

《若干意见》提出“坚持新发展理念，坚持以人民为中心，坚持一切从实际出发，按照高质量发展要求，做好国土空间规划顶层设计，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障。”实际上给出了一个新的思路：围绕规划的“监督实施”而不是“编制”，整合各类规划。

这实际上是将原来“低维”的规划编制难题，“升维”到管理实施层面求解。举例而言，衰退的城市是世界性的难题，能够通过城市规划“治愈”的收缩城市寥寥无几。但如果将这一问题升维，就可以发现在城市规划无解的难题，反而成为生态规划里的机会。换句话说，当我们从“顶层”视角思考这一难题，“切尔诺贝利”的后果，就不完全是一个灾难。城市增长上的“负债”，可能成为生态修复上的“资产”。

二

提高审批效能

《若干意见》里的另一个主轴，就是提高审批效能。原来规划体系中，之所以“审批流程复杂、周期过长，地方政府朝令夕改”一个表面的原因，就是规划审批的内容越来越多，太多的目标要借助规划这一工具。其中，最典型的，就原来规划体系中最核心的“城市规划”中所谓“法定规划”。

规划行业对这一问题的响应，大多是围绕着“编制”做文章，不断给“法定规划”“瘦身”。但多年实践下来，却效果不彰。一个主要原因，就是规划审批效能越来越低的根本原因，并不是出在“编制”上，而是出现在“管理”上。

随着城市化的升级，政府提供的公共服务无论在种类上还是数量上，都在迅速增加。相应地，规划内容不可避免地会变得越来越庞杂。这就像现代医学越来越发达，体检的科目也必然会越来越多。这其中的确存在“过度体检”的问题，但通过取消体检科目提高效率的做法显然是因噎废食——暂时取消的科目，不久就会报复性反弹。事实也是如此，每次行政审批的“提速”，最后都导致更繁复的审批。

企图通过给规划“瘦身”解决规划效能下降问题的失败，反映了以往以“编制”为中心的规划体系，已经不再适应以“管理”为中心的规划现实。我们必须寻找出现这一问题的深层原因。

这个原因就是，“法定规划”把涉及不同事权的规划内容捆绑在一起编制，使得每一级政府都面临着“要不全审，要不不审”。最后只好串联审批的低效规划审批，从而诱发事权的交叉，造成“审批流程复杂、周期过长，地方政府朝令夕改”，大量建设在“法定规划”完整审批流程完成前只能“裸奔”。

《若干意见》敏锐地抓住了这一更本质的原因，给未来的国土空间体系提出了一个正确的方向——围绕规划“管理”，把规划审批权和行政事权的统一起来：“按照谁审批、谁监管的原则，分级建立国土空间规划审查备案制度。精简规划审批内容，管什么就批什么，大幅缩减审批时间。”

《若干意见》指出的改革方向，一举解决了“编制”一体化所导致的“审批”碎片化难题。这一方向的确定，意味着未来的国土空间规划体系在编制上，要彻底告别原来“自成一体”的编制办法。新的国土空间规划，要按照事权将统一的规划重组为和各级政府事权对应的模块，分别报批、使用、维护和更新。这样的规划，总和内容也许比以前更复杂，但每一级政府的审批和管理的规划事项却可以大大简化。在给规划管理“赋能”的同时，使规划审批“提效”。

建国以来，以如此高的规格专门发布针对“规划”的中央文件是从未有过的，体现了中央对规划工作的高度重视。这也是规划专业再出发的新起点。规划能否再现过去40年城市规划学科所取得的成就，关键就要看我们能在多大程度上理解和贯彻《若干意见》中提出的——整合各类规划，提高审批效能——这两个建立新的国土空间规划体系的主线。

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