自资部国土空间规划局解读 | 谈《若干意见》发布后的国土空间规划

导读

5月9日，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）正式印发，标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大决策部署。

新时代，新规划。在时间与空间标注的方位中，国土空间规划体系将如何布局？如何落子？本轮国土空间规划编制工作有哪些新要求？如何处理与原有规划的关系？规划编制的时间表和路线图又是什么？自然资源部国土空间规划局有关负责人在采访中一一作答。

本文字数：8504字

阅读时间：26分钟

本文来源： 中国自然资源报

一

破解规划“打架”

实现“多规合一”

Q

长期以来，“规划打架”“马拉松式审批”“政府一换届、规划就换届”等问题制约着我国空间利用质量和效率，新的国土空间规划体系的建立基于怎样的考量，建立的背景又是什么？

新中国成立以来，各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在一些突出问题： 

1	规划类型过多、内容重叠冲突，“规划打架”容易导致空间资源配置无序、低效，也割裂了“山水林田湖草”生命共同体的有机联系，不利于科学布局生产、生活、生态空间。
2	审批流程复杂周期过长，“马拉松式审批”时有发生。
3	地方规划朝令夕改，甚至“政府一换届、规划就换届”,规划权威性、稳定性不够。

习近平总书记高度重视国土空间规划工作，多次提出明确和具体的要求。2013年5月习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出，“国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发”。2014年2月习近平总书记在北京考察时强调，“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。2018年4月习近平总书记在深入推进长江经济带发展座谈会上指出，“要按照‘多规合一’的要求，在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，抓紧完成长江经济带生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作，科学谋划国土空间开发保护格局，建立健全国土空间管控机制，以空间规划统领水资源利用、水污染防治、岸线使用、航运发展等方面空间利用任务,促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应”。今年3月全国人民代表大会期间，习近平总书记再次强调，“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，立足本地资源禀赋特点、体现本地优势和特色”。

国土空间规划在国土空间治理和可持续发展中起着基础性、战略性的引领作用。党的十八大以来，在生态文明建设新时代的新理念新要求下，党中央和国务院对空间规划提出了一系列改革要求。党的十九届三中全会以来，中央加快了生态文明体制改革的步伐，深入推进了党和国家机构改革，从体制上对过去存在的各类规划“打架”的问题提出了解决方案。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”；《深化党和国家机构改革方案》明确了组建自然资源部，并提出了建立国土空间规划体系并监督实施的任务。

自然资源部从去年3月成立以来，将建立国土空间规划体系并监督实施作为战略性、基础性和综合性工作来抓。组建了专项工作组，开展了深入调查研究，系统总结和继承发展了原土地利用规划和城乡规划等空间规划体系，借鉴了国外空间规划经验，总结了相关部委和地方的空间规划试点经验，提出了《关于建立国土空间规划体系并监督实施初步方案》，并代拟形成了《若干意见》。今年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《若干意见》；5月10日，中共中央、国务院正式印发了《若干意见》。

二

引领绿色发展和高质量发展，

能用管用好用

Q

作为新时代的新规划，新的国土空间规划体系与之前相比，有哪些突出的特点？

新的国土空间规划体系是“多规合一”的规划体系，有利于解决原有空间规划存在的冲突问题。新的国土空间规划体系对主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划进行了优势互补和继承发展，从规划编审内容、管理机构、体制机制、技术规范、人员队伍等各方面在原有基础上进行了整合和优化，强调“一级政府一级事权”，强调总体规划和详细规划、专项规划之间的指导约束和衔接协调，强调部门之间形成合力，着力解决过去规划“打架”、约束和引领作用不突出、行政效能不高等问题。

新的国土空间规划体系是体现国家意志的规划体系，保障国家发展战略有效实施。国土空间规划自上而下编制，对空间发展作出战略性系统性安排，全面落实党中央、国务院重大决策部署，落实国家乡村振兴、区域协调发展、可持续发展等战略。作为国家规划体系中的基础性规划，国土空间规划从空间角度对社会经济发展、城镇空间布局、产业结构调整等进行指导和约束，从而促进转变发展方式，提升国土空间开发保护质量和效率，为实现“两个一百年”奋斗目标提供空间保障。

新的国土空间规划体系是促进生态文明建设的规划体系，体现了生态优先、绿色发展的导向。新的国土空间规划体系以促进绿色发展、安全发展、可持续发展为目标；坚持保护优先、节约集约，严控增量、盘活存量，加快形成绿色生产方式和生活方式；强化底线约束，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线；注重风险防范，积极应对未来发展不确定性，提高规划韧性。

新的国土空间规划体系是引领高质量发展的规划体系，体现了以人民为中心的发展思想。针对我国社会主要矛盾，从空间开发保护方面提出解决方案，满足人民群众对美好生活的向往。优化生态保护格局、历史文化保护格局、城乡开发利用格局等，合理配置住房、就业、休闲、游憩等空间功能布局，推动形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局；着力完善交通基础设施和公共服务设施，促进基本公共服务均等化，打造宜居、宜业、宜游、宜学、宜养的社区生活圈，实现高品质生活、建设美好家园。

新的国土空间规划体系是国家治理体系现代化的重要组成部分，注重能用管用好用。能用，是指要适应我国国情和新时代发展要求；管用，是指能够有效解决问题，强调因地制宜，适用各地具体情况；好用，是指新的体系要能够有效运行，降低成本，方便实操。具体地，将按照明晰事权、权责对等原则，结合“放管服”改革要求，理顺各层级政府及其自然资源主管部门职责划分，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点；规划编制要充分考虑地方特色，实事求是，避免工业化思维下编制“标准化”但不好用的规划；编制规划的同时，要搭建国土空间基础信息平台，逐步实现全国国土空间规划“一张图”，推进数据共享和信息交互；同时，统筹规划建设管理三大环节，优化行政审批许可管理流程，提高空间治理体系和能力的现代化水平。

三

四大体系构建

国土空间规划蓝图

Q

作为一整套运行系统，国土空间规划体系的架构是怎样的，包括哪些组成部分？

建立“多规合一”的国土空间规划体系是系统性、整体性、重构性的改革，是一整套运行体系制度设计，而不只是规划成果本身。新的国土空间规划体系包括运行体系四个子体系，即规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系。其中，规划编制审批体系和实施监督体系包括从编制、审批、实施、监测、评估、预警、考核、完善等的完整闭环的规划及实施管理流程；法规政策体系和技术标准体系是两个基础支撑。

具体而言，规划编制审批体系即各级各类国土空间规划编制和审批、以及规划之间的协调配合。融合了主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的新的国土空间规划包括“五级三类”。五级规划体现一级政府一级事权，全域全要素规划管控，强调各级侧重点不同；三类包括总体规划、相关专项规划和详细规划，总体规划是战略性总纲，相关专项规划是对特定区域或特定领域空间开发保护的安排，详细规划作出具体细化的实施性规定，是规划许可的依据。

实施监督体系即国土空间规划的实施和监督管理。包括以国土空间规划为依据，对所有国土空间实施用途管制；依据详细规划实施城乡建设项目相关规划许可；建立规划动态监测、评估、预警以及维护更新等机制；优化现行审批流程，提高审批效能和监管服务水平；制定城镇开发边界内外差异化的管制措施；建立国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，并利用大数据、智慧化等技术手段加强规划实施监督等。 

法规政策体系是对国土空间规划体系的法规政策支撑。一方面，要在充分梳理研究已有相关法律法规的基础上，加快国土空间规划立法，做好过渡时期的法律衔接；另一方面，国土空间规划的编制和实施需要全社会的共同参与和各部门的协同配合，需要有关部门配合建立健全人口、资源、生态环境、财政、金融等配套政策，保障规划有效实施。

技术标准体系是对国土空间规划体系的技术支撑。“多规合一”对原有城乡规划和土地利用规划的技术标准体系提出了重构性改革要求，要按照生态文明建设的要求，改变原来以服务开发建设为主的工程思维方式，注重生态优先绿色发展，强调生产、生活、生态空间有机融合。按照本次改革要求，自然资源部将牵头建构统一的国土空间技术标准体系，并加快制定各类各级国土空间规划编制技术规程。

四

“五级三类”编制

实施国土空间规划

Q

国土空间规划包括哪些层次、类型，彼此之间的相互关系是什么？

国土空间规划的编制审批和监督实施要分级分类进行，即包括“五级三类”。五级指与我国行政管理层级相对应的国家、省、市、县、乡镇，不同层级的规划体现不同空间尺度和管理深度要求。其中，国家和省级规划侧重战略性，对全国和省域国土空间格局作出全局安排，提出对下层级规划约束性要求和引导性内容；市县级规划承上启下，侧重传导性；乡镇级规划侧重实施性，实现各类管控要素精准落地。五级规划自上而下编制，落实国家战略，体现国家意志，下层级规划要符合上层级规划要求，不得违反上层级规划确定的约束性内容。

三类指总体规划、详细规划和相关专项规划。在国家、省、市、县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。各层级的国土空间总体规划是对行政辖区范围内国土空间保护、开发、利用、修复的全局性安排，强调综合性。

相关专项规划可在国家、省、市、县层级编制，强调专业性，是对特定区域（流域）、特定领域空间保护利用的安排。其中，海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划（如长江经济带国土空间规划等），由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制；以空间利用为主的某一领域的专项规划，由相关部门组织编制。

详细规划在市县及以下编制，强调可操作性，是对具体地块用途和强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设的等的法定依据。城镇开发边界内的详细规划由市县自然资源主管部门编制，报同级政府审批；城镇开发边界外的乡村地区，由乡镇人民政府编制村庄规划作为详细规划，报上一级政府审批。

总体规划与详细规划、相关专项规划之间体现“总-分关系”。国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改；相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。

需要说明的是，并不是所有地方都要求编制“五级三类”的国土空间规划。例如，各地可以因地制宜，将市县域乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划；村庄规划编制也应该按照“应编尽编”的原则编制“多规合一”的实用性村庄规划。

五

强化国土空间规划的

战略引领地位

Q

本轮国土空间规划编制工作有哪些新要求？

1

要贯彻生态文明思想和新发展理念，突出体现国土空间规划的战略性、科学性、协调性、操作性、权威性。

要体现国土空间规划在空间开发保护方面的战略引领地位，各级国土空间总体规划编制要按照生态文明建设和中华民族永续发展的要求，对空间开发保护作出战略性系统性长远安排，强调底线约束，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。要采用科学的理念、方法、工作方式编制和实施规划，运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，提高规划编制水平。要协调好国土空间规划和相关规划的关系，一方面，国土空间规划要结合主体功能定位，为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障；另一方面，要坚持底线思维，充分发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础作用，发挥好对各专项规划的指导约束作用，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载力相适应，约束不合理的发展诉求。要注重操作性，在规划编制的过程中要考虑规划如何实施，综合运用各种政策工具，保障规划实施。要强化规划权威，规划一经批复，不得随意修改、违规变更，对国土空间规划编制和实施中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。

2

统一规划数据基础和规划期限，谋划全域全要素、陆海统筹、区域协调发展的国土空间开发保护格局。

基础数据要以第三次全国国土调查数据作为规划现状底数和底图基础，统筹考虑全国水资源、森林资源、草原资源、湿地资源、矿产资源等调查监测评价成果。规划成果数据库按照统一的国土空间规划数据库标准与规划编制工作同步建设。实现城乡国土空间规划管理全域覆盖、全要素管控。将各类相关专项规划叠加到统一的国土空间基础信息平台上，形成全域“一张图”。做好陆海统筹，编制陆海统筹规划的“一张图”，确定陆海统一分区，明确管制要求，做好海域、海岛和海岸带保护利用，推进陆海空间整体优化。实施好区域协调发展战略，优化生产力的空间布局，促进协调发展、开放发展。

3

夯实基础研究，在全面摸清家底、深入分析评价的基础上开展规划编制工作。

开展原有空间规划实施评估，对国土空间开发保护现状和未来风险点的评估，以及自然资源承载能力和国土空间开发适宜性评价，在评估评价的基础上制定国土空间规划。根据中央要求，要在科学评估既有生态保护红线等重要控制线划定情况基础上，结合国土空间规划编制提出优化调整意见，在2020年前完成“三线”划定工作。划定城镇开发边界要尽可能避让永久基本农田红线和生态保护红线，科学优化城镇布局形态和功能结构，提升城镇人居环境品质，促进城镇发展由外延扩张向内涵提升转变。

4

坚持问题导向和目标导向相结合，因地制宜编制规划。

国土空间规划的编制必须做到立足实际、实事求是、因地制宜、分类指导。根据当地自然条件、人文特色、发展阶段等特点，找准实际问题，有针对性地开展规划编制。比如，大城市、特大城市、超大城市要提出都市圈、城镇圈以及跨行政区域规划协调要求；沿海市县要统筹陆海分区做好海域、海岛和海岸带保护利用；地级市要加强对所辖县（市、区）的统筹，合理分配建设用地规模指标，统筹安排市域交通基础设施网络，均衡配置各类空间资源；自然保护地、海岸带、生态敏感脆弱区等特殊区域，要在规划中明确特殊保护要求和实施措施；村庄规划要结合县和乡级国土空间规划编制，优化村庄布局，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等，按照“应编尽编”的原则编制“多规合一”的实用性规划。

5

同步搭建信息系统。

以国土空间基础信息平台为基础，同步搭建国土空间规划“一张图”实施监督信息平台，统筹建设国家、省、市、县各级系统，实现上下贯通，做到自上而下一个标准、一个体系、一个接口，形成国土空间规划“一张图”。

六

“管什么就批什么”，

大幅缩减审批时间

Q

国土空间规划的审批制度和原来相比有哪些不同？

国土空间规划体系构建中将更加注重处理好政府和市场的关系，中央政府和地方政府的关系，以及国土空间总体规划和详细规划、相关专项规划的关系。与原来的城市总体规划、土地利用总体规划审批制度相比，主要有以下五方面不同：

1

减少国务院审批的城市数量，提高行政效能。

原来的城市总体规划和土地利用总体规划由国务院审批的城市数量分别有108个和106个，国土空间规划体系改革后，由国务院审批国土空间总体规划的城市数量将减少到一半左右。

2

精简规划审批内容，压缩审查时间。

按照“管什么就批什么”的原则，对省级和市县国土空间规划从目标定位、空间格局、底线约束、要素配置、实施传导机制、技术标准、信息平台等方面进行实质性审查，从程序及成果的合法合规性等方面进行程序性审查。简化报批流程，取消大纲编制报批环节，严格控制征求部门意见时间，自审批机关交办之日起，在限定时间内完成审查工作，提出审查意见，上报国务院审批。

3

简政放权，对地方的国土空间规划审批留了弹性空间。

一方面，事权下沉，对于国务院审批以外城市和县、乡镇国土空间规划，由省级人民政府根据当地实际明确编制审批内容和程序要求；另一方面，考虑到我国各地差异大，对乡镇国土空间规划编制审批作了灵活规定，各地可以因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。

4

强调了省级和国务院审批城市的国土空间规划报批前需经同级人大常委会审议的要求。

原来的城市总体规划有这个要求，但土地利用总体规划没有要求。国土空间规划体系构建中，为了更好发挥人大参与监督、规划编制和实施的作用，继续保留和强化人大常委会审议的这一环节。

5

增加了相关专项规划与国土空间规划的衔接及“一张图”核对的要求。

为避免规划打架的老问题，切实发挥国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，要求相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对，批复后纳入同级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统上。国土空间规划成果及有关数据与专项规划编制部门共享。

七

将原有规划融合为

统一的国土空间规划

Q

此前，我国已有主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等，国土空间规划体系构建中，与原有城乡规划、土地利用规划的关系如何处理？

按照“多规合一”要求，各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等，今后行政工作中，上述规划统称为“国土空间规划”。

在总体层面，国土空间总体规划将作为行政辖区内国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲。针对存在差异的现行城市（镇）总体规划、市（县）土地利用总体规划，在不突破土地利用总体规划确定的2020年建设用地和耕地保有量等指标、不突破生态保护红线和永久基本农田保护红线的前提下，以国土空间基础信息平台为基础，按照规划“一张图”要求，对存在矛盾的差异图斑进行协调性、一致性处理，作为国土空间用途管制的基础。已开展规划编制工作和原“多规合一”试点工作的地方，要按照新的规划编制要求，将既有规划成果融入同级国土空间总体规划中。在详细规划层面，城镇开发边界内，以原有法定的详细规划为基础，丰富完善有关内容，用于指导和约束各项建设活动，作为核发建设项目相关规划许可的依据；在城镇开发边界外，整合原有法定的村庄规划，以及村级土地利用规划、整治规划、保护规划等，形成村域层面“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划。在海域海岛，可以根据具体情况编制海域海岛规划作为详细规划。

八

2020年基本建立

国土空间规划体系

Q

国土空间规划体系的时间表是什么，下一步将围绕哪些重点开展工作？

按照《若干意见》，到2020年国土空间规划体系将基本建立，并初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。到2025年，将进一步健全国土空间规划法规政策和技术标准体系，全面实施监测预警和绩效考核；到2035年，将全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。

2019年是国土空间规划体系建设的关键年度，今年我们将围绕落实《若干意见》，加快推进国土空间规划体系建设，力争到今年年底，国土空间规划体系的四个体系建设能初见成效，取得阶段性成果。

1

积极推动国土空间规划立法。

十三届全国人大常委会已将国土空间规划有关法律的制定工作列入了立法规划，我们将加快推进立法工作。《中华人民共和国土地管理法》修正案（草案）已经于1月4日在中国人大网上全文公布，其中将落实国土空间开发保护要求作为土地利用总体规划的编制原则，规定经依法批准的国土空间规划是各类开发活动的基本依据，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城市总体规划（第四条）。同时，自然资源部将梳理与国土空间规划相关的现行法律法规和部门规章，对“多规合一”改革涉及突破现行法律法规规定的内容和条款，按程序报批，取得授权后施行，并做好过渡时期的法律法规衔接。

2

全面推进各级国土空间规划编制。

按《若干意见》要求，自然资源部将抓紧启动全国、省级、市县和乡镇国土空间规划编制工作（规划期至2035年，展望期至2050年）；今年将编制完成《长江经济带国土空间规划》，按程序呈报国务院审定；同时，研究提出国土空间规划标准体系框架，发布规划编制相关标准和技术规程，并研究制定规划审查机制。

3

在规划编制过程中落实主体功能区战略和制度、统筹三线划定。

我们将完成全国、长江经济带“双评价”，部署省以下“双评价”工作，健全资源环境承载能力监测预警长效机制，研究提出新时期主体功能区战略布局方案，深化主体功能区配套政策研究；指导地方结合国土空间规划编制，统筹协调生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，实事求是、因地制宜地处理好有关矛盾,切实发挥空间管控边界的底线约束作用。

4

扎实推进国土空间规划监督实施。

我们将在全国范围内部署国土空间规划监测评估预警管理系统建设工作，年底前实现市县、省级与国家级系统的初步对接；同时，建立国土空间规划监测评估预警指标体系，并应用在国土空间规划监测、评估、预警工作中。

5

加强行业队伍建设。

一方面，我们将积极广泛开展培训工作，分批次举办面向市县镇村国土空间规划主管部门领导和业务人员、参与国土空间规划编制实施监督的有关技术人员等的培训班和培训会，做好任务部署和《若干意见》及相关文件解读，明确工作重点，提升国土空间规划编制、审查、实施、监督等业务能力。另一方面，我们将完善行业有关资质、资格管理制度，会有关部门加强国土空间规划相关学科建设，积极整合行业、学界，以及社会各界的优势资源，汇聚各领域人才，形成更有创造力、凝聚力、影响力的规划“生态”。

国土空间规划

近日，中共中央 国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，引发规划人热切关注。中国城市规划（微信号：planning_org）公众号特推出【国土空间规划】专题，进入公众号，点击左下角“空间规划”菜单栏（如图1），即可查看专家学者对国土空间规划的思考与感悟，以及地方国土空间规划的实践与经验（如图2）。 

图1

图2

扫码进入国土空间规划专题

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