观点 | 张京祥：国家治理现代化目标下的国土空间规划

导读

在生态文明建设的新时代背景下，“空间规划”已经成为国家治理体系的重要组成部分。本文将着重从实现国家治理现代化目标的角度，对国土空间规划做一解读。

本文字数：2911字

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作者：张京祥

中国城市规划学会常务理事，南京大学建筑与城市规划学院教授，南京大学空间规划研究中心主任

2018年全国两会上，党中央、国务院作出了进行新一轮机构改革的重大决定，明确了由新组建的自然资源部统一承担空间规划体系的建立和监督实施职责，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进“多规合一”。

近日，中共中央、国务院正式发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），这标志着我国国土空间规划的编制、实施监督体系在决策层面已经基本确立，下面将在实践层面进入全面的建构阶段。《若干意见》明确提出国土空间规划要“促进国家治理体系和治理能力现代化”的要求，这充分说明此次在国家体制机制层面提出构建统一的国土空间规划体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化目标的重要举措和有力抓手。事实上，早在党的十八届三中全会上，“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”就被提出，并明确将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。

所有这些都说明，在生态文明建设的新时代背景下，“空间规划”已经成为国家治理体系的重要组成部分。本文将着重从实现国家治理现代化目标的角度，对国土空间规划做一解读。

国家治理在变迁中

必然要求“多规合一”

放眼当今世界，“空间规划”广泛、深刻地内嵌于各国的国家治理体系之中，我国亦是如此。改革开放以来，在国家治理体系变迁的宏观背景下，我国的空间规划体系也经历了一系列探索、创新的演进历程。十一届三中全会后的一段时期，我国采取了计划经济与商品经济“双轨制”并存的政策，空间规划作为落实国民经济发展计划与空间布局的工具，在很大程度上仍延续了计划经济时期宏观调控的职责。

随着改革开放的深入推进，中央政府自上而下的指令性计划逐步弱化，地方政府自主性不断增强，1980年代末、1990年代初我国初步构建起从国家层面（全国国土规划）到区域层面（区域性国土规划）再到地方层面（城市总体规划等）的空间规划体系。十四届三中全会后，中国全面实施市场化改革，市场化、分权化、分税制等一系列改革塑造了高度企业化的“增长型”地方政府，并形成了中国特色的“土地财政”。各地方政府积极利用“空间规划”尤其是城市规划，通过土地经营，实现土地快速增值和地方经济高速发展，这一时期的空间规划作为支持地方实现经济增长的工具，带有明显的功利化色彩。随后很长一段时期，在经济高速增长的同时，生态环境恶化、社会矛盾突出、城乡差距拉大等问题日益突显。在此背景下，十六大以后中央提出以人为本、全面、协调、可持续的“科学发展观”，标志着国家发展的总体价值取向已经发生了重大变化，但长期路径的惯性导致地方政府“增长主义”的发展模式一时难以扭转。

虽然在快速增长阶段，各种空间规划对于国土空间开发、资源要素管控以及城乡建设等方面发挥了重要的作用，但是在很长一段时期内，空间规划事实上成为各部委、各层级政府之间争夺话语权、利益博弈的工具，由此导致空间规划体系混乱、多规冲突愈演愈烈的矛盾局面。造成这一现象的本质，既是各级政府之间以及各部门之间权力博弈的结果，也是国家治理体系转型过渡时期治理逻辑混沌的现实表现。

十八届三中全会提出“实现国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标，标志着中央对国家治理体系的全面重构。其中，“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”构成了国家治理体系的重要组成部分，其目的是在整体谋划国土空间开发保护格局，消除多规矛盾，在全面理顺、重构各级政府事权等方面发挥主导作用。因此，建立国土空间规划体系是有效实施国家战略、促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

以国家治理现代化的视角

认知国土空间规划体系

在谋求高质量发展以及生态文明建设的背景下，我国新一轮的国土空间规划体系以“国土空间开发保护”为基本原则，强调对国土空间和资源环境的管控与保护，限制地方的无序开发，推动城乡实现高质量发展。基于“山水林田湖草”生命共同体的理念，国土空间规划工作已经在双评价、三区三线划定等方面进行了诸多有益的技术性探索，并成为构建国土空间规划体系的关键基础性工作。但应当关注的是，国家空间规划体系的重构不仅仅是技术优化的问题，其本质上是一种国家治理行为，反映的是国家治理体系的变革，不仅会在中央—地方的责权关系上得到响应，更会对国家、社会和市场的发展产生深远影响。

此次国家机构改革，将分散在多个部门的空间规划与管理职责统一划归新组建的自然资源部，建立覆盖全域的空间开发保护框架，推动“多规合一”，不仅是对空间规划体系的一次深度整合，其本质上更是对纵向府际关系、横向政府—市场—社会关系，即垂直治理与水平治理体系的全面重构。

首先，作为国家推进实现治理现代化的重要工具，国土空间规划是对一定区域，在不同空间层次尺度以及开发时序上，对国土空间开发、保护进行的统筹安排和部署，体现自上而下的“战略引领”与“刚性管控”。因此，国土空间规划首先具有较强的体系性：在垂直方向，从总体规划到详细规划，再到相关的专项规划，要清晰对应于各层级政府的事权、责任，强化垂直的传导机制；在横向层面，则要强调各职能部门、各专项规划间的相互协同与有效衔接。

其次，国土空间规划体系具有制度化和规范性的特征。建立国土空间规划体系并监督实施是党中央、国务院做出的重大部署，在制度层面体现国家意志和发展战略。自上而下编制的各级国土空间规划，要按照“全国统一、互相衔接、分级管控”的要求，在“双评价”的基础上科学、统筹布局生态、生产与生活空间，优化国土空间结构，体现出高度秩序化、规范化的特征。

在生态文明建设的新时代背景下，“空间规划”已经成为国家治理体系的重要组成部分。图为扬州青年志愿者在了解学习京杭大运河在生态文明建设中的重要地位。

此外，国土空间规划体系还具有统筹性的特征。在实现国家治理现代化的目标导向下，国土空间规划作为一项重要的公共政策和治理工具，其目标不仅仅是平衡各专项领域之间的空间需求，更是要调和不同利益主体之间的矛盾，实现对多元化目标的统筹和协调，并将高质量发展、人与自然和谐相处作为更高层次的追求。这就更加要求国土空间规划体系能够统筹考虑保护和发展之间的关系，统筹政府、市场、社会的关系，统筹效益、秩序、品质的关系，以及统筹长远目标与实施时序的关系。

总之，新中国建立以来，空间规划体系的变迁受到复杂的体制改革和社会经济发展的影响，其背后深刻映照了国家治理体系变迁的历程。在步入生态文明建设的新时代，重构统一、有序、有力的国土空间规划体系，突破旧的发展逻辑，促进构建具有中国特色的国家治理体系，是国土空间规划的一项重要而艰巨的历史使命。唯有从“国家治理现代化”的角度与高度来认识和探索国土空间规划，才能准确理解国土空间规划的目标与内涵，继而实现“两个一百年”的奋斗目标、中华民族伟大复兴的中国梦。

本文来源：凤凰品城市（ID：fhpcszz）。文章选自《凤凰品城市》2019年5-6月刊。

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