辉煌70年 | 国家治理、国土空间规划与“央地”协同——兼论国土空间规划体系演变中的央地关系发展及趋向

导读

今年是新中国成立70周年。70年砥砺奋进，我们国家在经济、社会、文化等各领域取得为世界瞩目的巨大发展成就，人民生活水平极大提高，人居环境明显改善。

在这70年中， 规划，作为国家治理手段和战略蓝图，对于聚集和合理利用资源，引领城镇化可持续发展，改善人居环境，增进民生福祉，发挥了不可替代的重要作用。

总结城市规划70年发展的经验，不仅是当前推进生态文明、建设美丽中国的迫切需要，也是城乡规划学科发展的内在要求，对于未来我国规划工作的改进和发展有着重要的现实借鉴意义。

“中国城市规划”将陆续精选系列文章，展现我国城乡规划领域的重大发展和成就，向新中国成立70周年献礼！

本文字数：5363字

阅读时间：17分钟

【作者简介】

林  坚

男，博士，北京大学城市与环境学院城市与区域规划系系主任、教授、博士生导师，北京大学城市规划设计中心主任，国土规划与开发国土资源部重点实验室副主任。中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会副主任委员，中国土地学会土地规划分会副主任委员。

赵  晔

女，北京大学城市与环境学院城市与区域规划系硕士研究生。

国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，国土空间治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节，而国土空间规划是构建国土空间治理体系的首要内容。推进国家治理体系和国土空间治理体系现代化，必须实现中央地方政府的清晰分工与有效协同。我国国土空间规划体系的发展变化，内生于国家治理体系与央地关系的演变中，其未来的改革趋势，也必须符合于国家治理体系现代化建设与央地关系改革的总体方向。本文将着重从国家治理视角出发，梳理我国国土空间规划体系发展历程中的央地关系演变对制度演进逻辑的内在影响，并结合2014年以来国土空间治理领域的改革探索，对我国国土空间规划体系中的央地事权关系做出展望。

1、国家治理视域下的国土空间规划体系构建

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出：

“到2025年，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度”。 

“到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平”。 

因而，新时代的国土空间规划体系重构应立足于国家治理视角，建立贯穿中央意志、落实基层治理、面向人民群众的国土空间规划体系，实现国土空间治理体系与治理能力的现代化。

我国国土空间治理体系的不完善，主要体现在多种空间规划、各类要素的用途管制制度之间的冲突等。上述各类制度的冲突，从表面上看是横向各部门“多头治理、九龙治水”导致的矛盾，但深层次的原因是央地事权关系未能理顺而造成的一系列纵向博弈结果。因而，“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”“明确各级国土空间总体规划编制重点”是国土空间规划体系改革的重要任务，理顺央地事权、推进央地协同、充分发挥央地在国土空间治理中的两个“积极性”则是关键所在。

2、国土空间规划体系演变中的央地关系发展

2.1  计划经济时期(1949—1977)：城市规划作为自上而下落实中央计划的工具

计划经济时期，我国的央地关系呈现较为严格的科层制结构[1]。中央地方政府间的财政关系以“统收统支”为特征[2]，地方政府的利益主体意识较弱。央地目标趋同、激励高度相容，中央政府承担驱动全国各地国土开发与经济发展的全部责任，地方政府负责执行。该时期的城市规划主要扮演在空间上自上而下严格落实国民经济计划的角色，而城市土地使用无偿行政划拨制度与农村土地集体所有权制度，也为中央自上而下落实国土空间管控计划提供了有力保障。

2.2  分权改革后(1978—1993)：地方规划利益主体意识加强，中央初步规范建设用地管制

改革开放的过程被视作中央向地方政府“行政分权”[3]。中央地方财政“分灶吃饭”，使地方政府获得了发展剩余收益的控制权，使其与地方企业形成紧密的利益共同体。在此逻辑下，城市规划与地方政府权益紧密耦合，地方政府对城市规划的主导性增强，并将其作为招商引资、为各类企业和项目提供落地条件的政策工具，由此奠定了城市规划以开发建设为基础的功能意向。

与此同时，中央政府也开始探索针对国土空间的开发秩序进行引导管制的政策工具。一方面，探索区域尺度上的空间治理模式，譬如从1980年代开始探索编制的各级国土规划与各类区域规划，但由于缺乏实施保障制度，对地方的实际约束力不强；另一方面，探索加强针对建设用地的调控，诸如1984年颁布《城市规划条例》，随后在1990年正式实施“一书两证”制度，1986年颁布《土地管理法》，随后确立了“统一分级限额审批”的土地管理模式。

2.3  分税制改革后(1994—2003)：地方以规划作为增长扩张工具，中央加强土地用途管制力度

1994年的分税制改革是央地关系改变的重大分水岭，通过财政资金的“一上一下”，中央政府利用转移支付进行二次分配、调控区域均衡发展的权限大大增强[4]。分税制改革将地方政府与企业经营脱钩，使其角色转变为更为直接的“经营土地”和“经营城市”[5]。地方财政、城市土地与金融紧密联结的“三位一体”滚动开发[6]，主导了中国较长一段时期内的城镇化发展模式。

在上述逻辑下，有关空间规划逐渐成为地方政府在中央政府的责任框架内争夺更多的土地发展权和资源要素配置、参与地区间横向竞争的重要制度工具[7]。因而，此阶段扩张型的城市规划非常强势，自下而上发起的各类城市群都市圈规划等开始增多[8]，这些规划本质上都扮演了为地方不断向中央争取土地发展权的政策工具。面对地方的快速城镇化扩张，中央政府以建设用地管制与耕地特殊保护为主要抓手，建立了土地用途管制制度，服务于此制度的土地利用规划开始发挥其自上而下的管控作用。此时，以地方政府为主导的城乡规划体系，与以中央政府为主导的土地利用规划间的矛盾已初步显现，两规之间的矛盾本质上是央地间的博弈冲突[8]。

2.4  可持续发展理念下的调控(2004—2013)：技术化“条线型”空间治理探索与 “九龙治水”乱象并存

进入新世纪，资源环境约束日趋紧张、经济发展与国家生态安全、粮食安全的冲突日益加剧，我国国土空间治理领域的央地关系进入了调整期。一方面，以中央政府为主导，自上而下地探索基于技术理性与专业优势的“条线型”精细化治理模式，各部门逐步建立健全各要素的专项规划与用途管制制度，并借助日益成熟的信息化监测考核技术手段，对地方政府建立了专业化、标准化、定量化的国土空间治理管控体系。另一方面，通过专项“戴帽”资金的下发，实质性地参与到地方的国土空间治理过程中，“项目制”成为中央向地方提供资源与要素配置的主导方式。而地方政府也在职能转变、考评方式转变与“项目制”资源配置模式等引导下，积极寻求与中央政府在“条线型”治理中的对位，有学者将这一阶段中央政府治理模式称为基于现代化治理工具与专业理性主义的“技术治理”模式[4]。

这种自上而下的技术化“条线型”治理模式，忽视了地方因地制宜的变通需求与多要素统合联动的需要，在实施落地过程中产生了种种问题。同时，各部门基于自身的管理逻辑与需求制定的各类专项规划与用途管制制度，彼此间底图底数不统一、制度成熟度各异，导致其传导至地方时，出现“九龙治水”乱象，各类规划管制制度的有效性被大大削弱。

2.5  生态文明体制改革时期(2014年以后)：通过横向机构改革与纵向事权改革重构国土空间治理体系

面对上一阶段中央多部门在国土空间治理探索过程中出现的种种问题，自2014年以来，在生态文明体制改革的背景与国家治理体系与治理能力现代化的要求下，中央与地方政府在空间规划体系改革方面开展了广泛的探索与试验，试图通过横向的机构改革与纵向的事权划分改革，重构新时代的国土空间规划体系。目前，横向机构改革已经基本完成，纵向的央地事权划分改革仍在探索推进。

3、国土空间规划体系中的央地关系协同趋向

3.1  权责对等，央地分权与市场化改革同步进行，建立清晰的制度化分权模式

在国家治理体系与治理能力现代化的进程中，从“泛化治理”向“分化治理”转变是必然趋势[9]。结合我国央地事权改革的总体趋势分析，我国未来在国土空间治理领域将形成更清晰的制度化分权模式，其特征是：同步推进央地事权改革与市场化改革，厘清各类主体在国土空间治理中的权责关系，形成权责对等、分工明确的现代化国土空间治理体系。

中央地方关系的改革，体现中央整体向地方放权的思路，强调中央的战略引领作用和地方的主体责任，强调央地政府事权的差异性与聚焦性。譬如，党的十九大提出：通过机构改革，赋予省级以下政府更多自主权；十九届三中全会明确：要理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性。

政府与市场关系的改革，要求“国家权力向社会回归”“深化、细化政府职能边界，明确政府有所为有所不为”[10]，地方政府向社会放权，回归政府提供均衡高品质的公共服务、保护资源环境底盘的角色，而将增长驱动更多地交给社会。同时，在生态文明体制改革中，也将不断引入市场机制与社会共同治理的力量，真正实现从“国家管理”到“国家治理”的转变，自然资源资产价格体系构建、生态补偿制度、生态产品价值实现机制、发展权转移交易制度等均在不断探索与成熟之中。

3.2  各司其职，中央政府强调战略指引、底线管控、局部聚焦，地方政府关注要素配置、增质提效、权益协调

在国家治理体系现代化与央地事权关系改革的进程中，国土空间规划领域对央地事权关系的调整主要体现为以下两方面。

中央政府：强调战略指引、底线管控、局部聚焦。其中，“战略引领”，是指国家层面的国土空间规划，以确保国家重大决策部署与重要战略在国土空间层面的落实为核心任务，指引全国国土空间的结构性布局与纲领性目标的实现。“底线管控”，是指中央政府在国土空间开发保护中，需承担维护国土空间生态安全、粮食安全、文化安全、战略资源安全等责任，以底线综合管控的形式，对山水林田湖草等要素划定统筹性的刚性管控线，进行垂直管控，使核心资源要素在高层级空间规划中有效统筹，变九龙治水为五指成拳。“局部聚焦”，是指在整体放权的趋势下，中央政府将更聚焦于重点领域(如生态环境保护修复、重大基础设施建设)与重要区域(如国家公园、长江经济带、渤海湾)的治理事权。

地方政府：关注要素配置、增质提效、权益协调。其中，“要素配置”，是指地方政府作为国土空间开发保护制度的责任主体，其规划与管制侧重实施性，需要在落实上级政策和规划的基础上，对本区域内的要素进行有机组织与合理配置。“增质提效”，是指地方政府作为直接面向社会治理与人民群众的具体主体，需以全面提升人民生活品质与城市综合竞争力为目标，不断发挥地方政府在治理中的灵活性与创新性，追求空间治理中的效率效果。“权益协调”，是指地方政府作为具体分配土地发展权的实施主体，需以协调社会权益个体的利益关系为重点，通过有效公众参与完成的具体规划，明晰微观要素的利用管控设想，实现个体权益的有效保护、资源要素的合理利用。

3.3  协同共治，以区域-要素统筹为指向、以自然资源治理为支撑的规划将成为完善央地关系的重要试验场

国土空间作为国家主权和主权权利管辖下的地域空间，重要的特征是具有“区域”和“要素”双重属性[11]。以区域-要素统筹为指向、以自然资源治理为支撑的总体规划或专项规划，都将成为我国未来一段时间内理顺央地事权关系、建立有效的空间治理模式、调整区域间发展不平衡、经济开发与生态环境保护间不平衡的重要试验场和突破口。一方面，国土空间规划体系的建立，将健全区域型国土空间开发保护制度，促进主体功能引导下区域间损益协调与要素合理流动机制的建立，为主体功能区划等区域协调型制度的有效落实提供有力支撑。另一方面，针对特殊区域统筹治理，探索更为有效的央地事权重组与协作模式，长江经济带国土空间规划、海岸带规划、山水林田湖草整治修复规划、自然保护地规划等一批专项规划正在形成或将大量涌现。

参考文献（向下滑动查看）

1  李禕，吴缚龙，黄贤金.解析我国区域政策的演变:基于国家空间选择变化的视角[J].现代城市研究，2015(2):2-6.

LI Yi，WU Fulong，HUANG Xianjin. Decoding the Changing Regional Policy in China: State Spatial Selectivity Shifts in Contemporary China[J]. Modern Urban Research，2015(2):2-6.

2  朱旭峰，吴冠生. 中国特色的央地关系:演变与特点[J]. 治理研究，2018，34(2):50-57.

ZHU Xufeng，WU Guansheng. Central-Local Governments Relationship with Chinese Characteristics: Evolution and Features[J]. Governance Studies，2018，34(2):50-57.

3  张京祥，吴缚龙，马润潮.体制转型与中国城市空间重构——建立一种空间演化的制度分析框架[J].城市规划，2008(6):55-60.

ZHANG Jingxiang，WU Fulong，Ma Laurence J C. Institutional Transition and Reconstruction of China’s Urban Space: Establishing an Institutional Analysis Structure for Spatial Evolution[J]. City Planning Review，2008(6):55-60.

4  渠敬东，周飞舟，应星. 从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学，2009(6):104-127.

QU Jingdong，ZHOU Feizhou，YING Xing. From Overall Domination to Technical Governance: A Sociological Analysis Based on China’s 30 Years of Reform Experience[J]. Social Sciences in China，2009(6):104-127.

5  世界银行城市化与土地制度改革课题组. 城市化、土地制度与经济可持续发展:以土地为依托的城市化到底能持续多久? [R]. 2005.

Research Group of Urbanization and Land System Reform of the World Bank. Urbanization，Land System and Sustainable Economic Development: How Long an Urbanization Relying on Land Last?[R]. 2005.

6  周飞舟，谭明智. 当代中国的中央地方关系[M]. 北京：中国社会科学出版社，2014.

ZHOU Feizhou，TAN Mingzhi. Central-Local Governments Relationship in Contemporary China[M]. Beijing: China Social Sciences Press，2014.

7  何冬华. 空间规划体系中的宏观治理与地方发展的对话——来自国家四部委“多规合一”试点的案例启示[J]. 规划师，2017，33(2):12-18.

HE Donghua. Coordination Between the Macro Governance and Local Development in Spatial Planning System: An Enlightenment from Multi-Plans Experimental Cities[J]. Planners，2017，33(2):12-18.

8  张京祥，林怀策，陈浩. 中国空间规划体系40年的变迁与改革[J]. 经济地理，2018，38(7):1-6.

ZHANG Jingxiang，LIN Huaice，CHEN Hao. 40-Year Changes and Reforms of China’s Spatial Planning System[J]. Economic Geography，2018，38(7):1-6.

9  宣晓伟. 治理现代化视角下的中国中央和地方关系——从泛化治理到分化治理[J]. 管理世界，2018，34(11):52-64

XUAN Xiaowei. Central-Local Governments Relationship in China from the Perspective of Governance Modernization: From Diffused Governance to Differentiated Governance[J]. Management World，2018，34(11):52-64

10  彭莹莹，燕继荣. 从治理到国家治理:治理研究的中国化[J]. 治理研究，2018，34(2):39-49.

PENG Yingying，YAN Jirong. From Governance to State Governance: The Sinicization of Governance Research[J]. Governance Studies，2018，34(2):39-49.

11林坚，刘松雪，刘诗毅. 区域-要素统筹:构建国土空间开发保护制度的关键[J]. 中国土地科学，2018，32(6):1-7.

LIN Jian，LIU Songxue，LIU Shiyi. Region-Element Coordination: The Critical Issue Concerning the Construction of the System for Developing and Protecting Territorial Space[J]. China Land Science，2018，32(6):1-7.

【修改日期】2019-09-02

* 研究阐释党的十九大精神国家社科基金专项课题(18VSJ041)。

本文刊载于《城市规划》2019年第9期

【doi】10.11819/cpr20190907a

本文来源：城市规划（ID：chengshiguihuazazhi）

你可能还想看这些

献礼教师节 | 这些老照片里，藏着70年中国城乡规划教育史

点击图片阅读全文

权威报告 | 辉煌70年，中国城市发展与区域发展经历了什么变化？

点击图片阅读全文

文章精选 | 国土空间规划体系中的城市规划初论

点击图片阅读全文