2019规划年会 | 专题会议3：特色发展路径中的小城镇/ 空间规划语境下的小城镇

导读

10月20日，2019中国城市规划年会专题会议3在重庆国际博览中心顺利召开。上午主题聚焦“特色发展路径中的小城镇”，下午主题聚焦“空间规划语境下的小城镇”。与会嘉宾作精彩报告。

本文字数：6716字

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10月20日，由中国城市规划学会小城镇规划学术委员会承办的2019中国城市规划年会“专题会议三”在重庆国际博览中心顺利召开。

小城镇专题会议的主题分别为上午“特色发展路径中的小城镇”和下午“空间规划语境下的小城镇”。业内知名专家、学者分享了精彩的主题报告，12位论文作者分享了来自全国各地的小城镇发展经验，以及各自的思考和见解。

上午主题

特色发展路径中的小城镇

彭震伟

学会常务理事、小城镇规划学委会主任委员，同济大学建筑与城市规划学院党委书记、教授

上午的专题会议由彭震伟教授主持。彭震伟教授介绍了小城镇专题会议的议程，同时向在场的各位参与者介绍了出席小城镇专题会议的重量级嘉宾——北京大学周一星教授。

 周一星

北京大学城市与环境学院教授

特邀主题报告

史育龙：从城乡融合视角来看小城镇的未来

 

国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任、研究员

史育龙主任首先强调了小城镇问题具有特殊重要性。其一，小城镇在市场化改革初期显示出的发展活力引人瞩目，是乡镇企业、吸纳农业转移人口的主要载体；其二，对于大城市的长期排斥确立了小城镇的特殊地位，具有避免大城市病、适合进城农民等优势；其三，小城镇长期是政策关注的重点；其四，小城镇是带动农村经济和社会发展的大战略。

因小城镇的特殊重要性，其长期处于改革和探索的前沿。在城市化和新型城镇化的进程中，小城镇的户籍、土地等相关体制的率先突破，为其他改革积累了丰富经验。针对在新农村建设和乡村振兴背景下部分地区的乡村衰落问题，重庆、成都分别探索小城镇的城乡统筹长效机制和制度改革，如成都的“三集中”政策等。而特色小镇的兴起，成为经济转型升级和新型城镇化的新平台。

结合小城镇改革的历史，史育龙主任总结了小城镇改革发展的现状及问题。一方面，小城镇的数量巨大，提供非农就业和吸纳农业转移人口的作用突出。而小城镇在人口规模、发展状况、财政收入等方面存在巨大差异，因此其具体政策提出面临巨大挑战。另一方面，城乡生产要素流动仍然存在障碍、二元户籍壁垒未完全消除、城乡公共资源配置不合理、现代农业产业体系不健全等仍是小城镇亟待解决的问题。

基于上述分析，史育龙主任认为城乡融合将引领小城镇未来，并提出了对于小城镇未来的几点思考。

在城乡生产要素流动障碍基本消除、二元户籍壁垒完全打破，城乡公共资源配置基本均衡、乡村基础设施和公共服务设施短板得以解决的情况下：

第一，小城镇未来不会成为承载人口和经济活动的主力；

第二，建成区人口超过5万人的经济发达特大镇逐步升级为城市；

第三，区位特殊、产业和资源有特色的小城镇应当成为支持重点；

第四，小城镇在景观上向乡村看齐，在功能上应当向城市看齐。

城镇化和乡村振兴是互促共生的，小城镇连接城乡的纽带功能依然存在，小城镇有可能承担目前集聚在大城市和特大城市的高端服务功能，因此在特定的领域、特定的层级上小城镇仍将扮演着一个非常重要的角色。

学术报告

阮智杰：特色小镇建设方式三地比较

 

北京工业大学建筑与城市规划学院

阮智杰认为发源于浙江省的特色小镇，在向全国推广的建设实践过程中，为适应各地区的城乡发展背景，形成了丰富的建设经验。通过调研浙江省杭州市、广东省广州市和四川省成都市的典型特色小镇，基于三地特色小镇在城乡区位、基础条件和发展阶段上的差异，分析相应的建设发展对策，认为特色小镇建设不能照搬浙江经验，提倡用分类型、分阶段的视角选择和调整特色小镇的建设方式。

林彤：特色小镇发展负面清单与可持续策略研究

 

广西大学土木建筑工程学院

林彤通过选取问题较严重的特色小镇进行统计与整理，探讨了特色小镇失利的因素，发现其失利几乎都是多方面因素叠加所导致，而经济是导致小镇失利最主要的原因。因此，再选取四个典型的问题小镇的案例，并结合成功的案例，林彤从经济、规划、建设与管理、产业四个方面进行定性分析，得到小镇可持续发展的详细策略，并提出特色小镇准入负面清单。林彤认为问题特色小镇在一定程度上具有共性，通过分析大量案例可以总结，为其他小镇的发展敲响警钟，从而规避潜在的风险。

傅鼎：乡村振兴背景下大连特色乡镇体系构建研究

 

上海同济城市规划设计研究院有限公司

针对乡村振兴战略以来，“特色小镇”、 “田园综合体”等相关议题层出不穷，然而由于村镇本身的内生动力不足，前期盲目的外来投资带来大量低效同质化竞争，导致资本退潮后便迅速没落的问题，傅鼎立足于大连市发展现状与资源特征，利用GIS软件与层次分析法，对各乡镇特色资源价值和开发潜力进行综合评估，识别出具有发展潜力的特色乡镇，构建特色乡镇体系，最后提出相应的产业布局与发展路径指引。傅鼎发现，对于本身动力有限的大部分乡镇而言，需要挖掘本地的特色，整合周边资源，构建特色乡镇体系，以形成“合力”，并通过优势产业的振兴，从而实现自身的造血功能，并最终实现生活富裕的民生目标。

翟亚飞：文化记忆再现：“传统元素”的“现代演绎”——基于郑州市近郊区若干特色小镇的思考

 

河南省城乡规划设计研究总院有限公司

针对大城市近郊区特色小镇地域文化趋向“同质化”、民间文化出现“衰退化”、历史文化逐渐被“边缘化”的现象，翟亚飞认为应立足“传统元素”的“现代演绎”视角，并以郑州市近郊区若干特色小镇为研究对象，通过对本底资源、空间特征及文化特质的挖掘，运用“提取”、“营造”、“衍生”、“拼贴”、“诠释”等现代演绎的手法，提出“传统元素”的“现代演绎”策略：“地域文化”的“提取营造”、“民间文化”的“场所再现”、“历史文化”的“传承延续”，探索文化记忆的“再现”，以期为大城市近郊区特色小镇的规划、建设、管理提供一定的借鉴。

杜宽亮：滨海新区农村城镇化实施梳理与规划对策研究

 

天津市城市规划设计研究院

杜宽亮基于滨海新区较多项目存在实施进度缓慢、项目停滞等问题，通过对示范镇试点项目的拆迁、还迁、土地出让、资金投入等情况进行梳理，从而总结了包括农村城镇化项目的启动建设均处于滨海新区经济发展较快时期、但部分项目推进较慢等3个方面的特征。之后，杜宽亮总结了示范镇面临的内外两个方面的问题，外部问题为资金政策和土地征收政策等导致以前的融资建设模式难以为继，内部问题包括高估房地产发展态势、城镇化出让区待出让量远超过市场容量，部分出让区较为偏远、自身资金平衡难以达到等六个方面。最后杜宽亮提出加强对街镇产业扶持、建立跨区域土地增减挂钩等规划策略和资金筹措策略，以期对其他城市的城镇化建设提供经验借鉴。

许世光：物质主义到后物质主义——珠三角村庄公共服务设施规划编制理念的嬗变

 

广州市城市规划勘测设计研究院

许世光认为在村庄规划编制的实践过程中，村民对村庄公共服务设施需求正在发生深刻的变化，标准化、去文脉化的公共服务设施规划已经无法满足村民的精神需求，这对村庄公共服务设施规划产生较大影响。因此，许世光在英格尔哈特政治文化学的语境下分析上述的变化，认为这是从物质主义到后物质主义的嬗变，村庄公共服务设施规划需要尊重这种变化，摈弃物质主义的规划，重视村民在文化、精神等方面的需求。最后，许世光以广州市南沙新区村庄为例提出村庄公共服务设施规划建议。

上午嘉宾、主持人、宣讲人、部分委员合影

下午主题

空间规划语境下的小城镇

耿  虹

学会理事、小城镇规划学委会副主任委员，华中科技大学建筑与城市规划学院城市规划系主任、教授

下午的专题会议由耿虹教授主持。耿虹教授介绍了下午的会议议程包括一位特邀嘉宾报告和六位宣讲人的报告，以及圆桌讨论。

特邀主题报告

曹广忠：我国城镇化进程中的小城镇 ：功能演进与展望

 

学会区域规划与城市经济学委会委员，北京大学城市与环境学院城市与经济地理系主任、教授

曹广忠教授的报告，从城镇体系格局中小城镇发展的一般规律和经验、我国城镇化进程中小城镇发展的轨迹与实践、对小城镇现阶段的发展特征探索和趋势展望三个方面，分享了自己对我国城镇化进程中小城镇的功能演化和展望的思考与见解。

第一部分，曹广忠教授提出，从人口集中度的国际比较、三大全球城市人口变化规律、世界银行对人口的调查和预测数据以及美国、日本经验中，可以看出大城市优先发展倾向是普遍规律，而我国城镇化发展规律是与之相似的。同时，曹广忠教授也指出，可以从小城镇的功能属性和发展动力角度出发，依据小规模层级城镇缩减理论来解释这一规律。

第二部分，曹广忠教授指出我国小城镇也面临城镇化进程中大城市优先发展这一倾向。尽管小城镇是我国快速城镇化的第一波“推力”，但是随着改革重点转入城市，自1990年代后期以来小城镇发展并不活跃。其原因主要是小城镇发展的基础已经削弱，乡镇工业大发展的市场机遇、创业环境不再，以及小城镇进一步发展的金融环境、民间投资制约。

第三部分，曹广忠教授首先梳理了有关小城镇发展的国家政策，自“十一五”以来，小城镇的发展强调“有重点”和“有特色”，明确了小城镇的发展路径，国家各部委也先后提出了重点镇、综合改革试点镇、特色小城镇、特色小镇培育等相关实践。其次，从小城镇的基本功能出发，曹广忠教授认为我国城镇化格局中的小城镇功能应当包括其作为城乡统筹和城乡一体化联系纽带、面向乡村的基本公共服务供给中心、城镇化承载功能重要组成部分、人口乡—城转移的承载地和缓冲地、城镇化格局中地方特色和传统文化传承的承载地五个方面。对于小城镇发展的展望，曹广忠教授认为应当综合考虑不同的时代属性的影响，思考小城镇功能的“变”与“不变”以及其功能的演化，并且需要在新型城镇化理念和时代发展背景下思考小城镇的新使命。

最后，曹广忠教授总结了自己对于我国城镇化进程中小城镇发展的五点展望，一是小城镇数量、人口产业承载功能地位减弱；二是工业职能主导的城镇动力作用减弱；三是城乡衔接功能主导的节点城镇数量减少但功能转变；四是城镇网络中的功能节点城镇类型多元化；五是特色小城镇发展强化但不泛化。

学术报告

宋雁：乡村振兴战略背景下小城镇规划“多规合一“探索

 

广东省城乡规划设计研究院

宋雁以河源市东源县双江镇总体规划暨乡村振兴战略规划为例，创新地提出一个以乡村振兴战略总要求的落地实施为目标导向的小城镇总体规划编制路径，以“多规合一”的城镇总体规划布局引导乡村振兴战略背景下的国土空间集约、高效与可持续利用。

杜勇：大事件影响下小城镇全域规划可持续发展路径探索——以崇礼区乡镇系列规划为例

 

北京清华同衡规划设计研究院有限公司

杜勇从冬奥大事件影响后小城镇所面临的问题以及结合自身所拥有的资源，从谋求发展的角度出发，通过构建创新技术集成、挖掘乡镇发展动力、谋划全域空间格局、植入新用地类型、精细化空间营造以及保障落地实施等方面展开研究，以崇礼冬奥核心赛区辐射范围的红旗营乡、狮子沟乡和高家营镇为例，探索小城镇可持续发展的路径。

陈哲怡：存量优化视角下产业型小城镇更新策略探讨——以东莞市横沥镇为例

 

李成已（音）（代陈哲怡宣讲）

深圳市城市规划设计研究院有限公司

李成已（音）通过详细分析当前城镇更新发展过程中所面临的问题，以此为基础结合《东莞市横沥镇更新专项规划》编制过程中的一些思考，以“远期全局统筹，近期重点落地”为目标，即远期以提升优化镇域整体空间格局为重点，近期以完善拟补镇域公服设施缺项、推动项目落地实施为重点，进而提出近远期分阶段更新策略，探讨产业型小城镇更新策略。

高宁：基于结构化理论视角下小城镇空间扩展研究

山东建大建筑规划设计研究院

报告以济南历城区小城镇为例将空间扩展研究置于特定经济社会变迁过程中，将研究划分为“空间管控宽松期”、“空间管控加强期”、“空间管控强管期”三个阶段，并从扩展形态、扩展速度、扩展强度等维度来描述三个时期扩展特征，最后试图从“结构—能动”视角揭示其扩展逻辑，为小城镇发展提供一定借鉴意义。

范在予：小流域单元小城镇生态治理与空间优化策略——以宜城市小河镇为例

 

华中科技大学建筑与城市规划学院

范在予针对生态污染形式与整治困境，以宜城市小河镇为例，提出了区域层面的生态治理管控与空间协调路径，将调控与引领、协调与防控、治理与改善的理念对应到了宏、中、微观三个层次的生态治理中，应对具体的生态改善措施，提出了疏水活镇、强化生态建设、加强“双网”互联、完善流域系统等建议。

马行：浙北地区小城镇国土空间规划体系构建方法初探——以古银杏之都长兴县小浦镇为例

 

嘉兴市规划设计研究院有限公司

马行尝试以镇一级规划编制主体为突破口，探索小城镇在空间规划的体系下，需要深入思考的内容、编制技术与方法、规土融合新思路以及小城镇较之城市的侧重点，并选择规划体系建立相对完善的浙北地区为研究对象，探讨今后小城镇在国土空间体系下的规划编制方向。

下午嘉宾、主持人、宣讲人、部分委员合影

在会议每一环节后的提问和讨论时间里，在两位主持人的带领下，现场参会代表与特邀嘉宾以及论文宣讲作者展开了热烈的讨论，涉及山区等特殊地区特色小城镇发展的难点、文化基础薄弱的乡村如何体现文化价值、如何理解城镇化进程中大城市和小城镇之间的关系、乡镇国土空间规划如何对接乡村振兴战略和村庄规划、乡镇国土空间规划的评估落实等多方面多角度的议题。在座嘉宾和论文作者们对各位代表的问题一一予以认真、中肯的解答，分享了各自的经验和见解。

圆桌讨论

圆桌讨论环节，由学会小城镇规划学委会秘书长、同济大学城建干部培训中心执行主任、同济大学建筑与城市规划学院张立副教授主持，参与讨论的嘉宾有国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心史育龙主任，学会区域规划与城市经济学委会委员、北京大学城市与环境学院城市与经济地理系曹广忠教授，成都市规划和自然资源局副局长张佳，学会常务理事、小城镇规划学委会主任委员、同济大学建筑与城市规划学院彭震伟教授，学会理事、小城镇规划学委会副主任委员、华中科技大学建筑与城市规划学院耿虹教授，学会理事、小城镇规划学委会委员、湖南城市学院汤放华教授，上海同济城市规划设计研究院有限公司资深总工夏南凯教授。

张  立

学会小城镇规划学委会秘书长、同济大学城建干部培训中心执行主任、同济大学建筑与城市规划学院副教授

主持人张立副教授首先给出了七个相关的研讨主题，包括大都市圈中小城镇的功能和作用、如何看待龙港撤镇设市背景下强镇大镇的区划改革、国土空间规划改革下乡镇的国土空间规划编制暨国土空间总体规划的必要性、小城镇在城镇化进程过程中的差异性暨小城镇人口的坍塌、小城镇如何发挥其在城镇化中的作用、全球治理分权趋势下小城镇的行政制度改革可行性、县市国土空间规划层面在哪些方面如何对小城镇进行约束和引导。

首先发言的是成都市规划和自然资源局副局长张佳，张佳局长从成都的探索和实践出发，认为应当在县域层面划分城乡融合发展单元，在此层级上思考乡镇拆并以及乡镇现代治理、国土空间规划编制、行政机制体制改革引导等的问题。

第二位发言的是耿虹教授，她提出了自己对“大城市、小城镇”问题的思考。耿虹教授结合在武汉市的发现和日本的经验，提出大城市周边小城镇的服务作用是存在圈层特征的，再进一步结合国土空间规划背景，耿虹教授提出引导小城镇哪方面发展以及投放哪些方面的指标是小城镇规划和发展的重要问题。

第三位发言的曹广忠教授首先表示了对前两位发言人观点的赞同，同时他提出今后对小城镇的评价标准会趋于多样化，乡村振兴背景下的小城镇更多会承载带动周边发展的职能，对小城镇的发展应当分类来看待。此外，曹广忠教授还分享了他对于龙港撤镇设市的见解。

第四位发言的史育龙主任延续了曹广忠教授关于龙港撤镇设市的话题，他提出行政成本问题是近年特大镇改革的矛盾焦点，有限的政府机构和权责无法承担起经济人口规模较大的特大镇的管理需求。另外。史育龙主任还提出未来可以考虑通过在省一级做总量控制、镇一级局部调整的方式来配置建制镇的行政公务员队伍。

第五位发言的彭震伟教授也围绕设立镇级市的话题，提出自己的看法。他提到自己以前在龙港和鳌江镇调研的情况，认为当前撤镇设市的政策没有打破镇行政区划的限制，仅仅依靠原有镇的形态改革无法推动地方发展，规划的核心不在于技术应当在于顶层设计。

第六位发言的夏南凯教授从生态环境治理的角度谈了自己对国土空间规划的看法。他认为对具体的乡镇应当区别对待，应当正视乡镇的经济发展基础，同时重视乡镇包含农业空间等在内的生态环境的发展。

最后发言的汤放华教授提出了三点看法，一是无论是发达地区还是欠发达地区，小城镇一定有其存在的价值；二是类比于城市让生活更美好，小城镇的建设也能够达到让生活更美好的目标；三是城乡规划应当为不同类型的小城镇发展提出合理适宜的路径，更好的引导小城镇的发展。

圆桌讨论的最后，彭震伟教授对小城镇专题会议发言的嘉宾和宣讲人的精彩报告表示了感谢，并提出对今后小城镇相关更丰富多样研究的期待。

会场照片

供稿单位：中国城市规划学会小城镇规划学术委员会

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