自然资源部官方详解：国土空间规划中三条控制线是什么、管什么、怎么用

导读

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，这是深入贯彻习近平生态文明思想，按照党中央、国务院决策部署，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度的重要举措。

今天（11月7日），自然资源部召开新闻发布会，介绍了《指导意见》出台的背景、意义及主要内容等。

以下为新闻发布会实录及《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》图解。

本文字数：6953字

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新闻发布会现场。杨征 摄

主持人

媒体朋友们：大家上午好！欢迎各位前来参加今天的新闻发布会。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，这是深入贯彻习近平生态文明思想，按照党中央、国务院决策部署，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度的重要举措。为了帮助大家更好地了解这方面情况，今天我们邀请了自然资源部国土空间规划局刘国洪局长、张兵副局长、孙雪东副局长，请他们介绍有关情况并回答大家的提问。首先，请刘国洪局长对《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》的背景、意义及主要内容等作介绍。

[自然资源部国土空间规划局刘国洪局长]

新闻界的各位朋友们，大家上午好！欢迎各位参加今天的新闻发布会，对大家长期以来对自然资源工作的关心和支持表示衷心的感谢！生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。党中央、国务院高度重视三条控制线划定工作，习近平总书记等中央领导同志多次作出重要指示和批示。为贯彻落实党中央的要求，统筹划定并严格落实三条控制线，解决过去三条控制线多头管理、交叉重叠、规则冲突等突出问题，自然资源部会同有关部门研究起草了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，经中央深改委审议通过后，近日由中办和国办印发。下面我简要介绍三个方面的情况：一、起草背景党的十八届三中全会明确提出："通过建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制"。党的十九大报告再次强调："完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作"。2019年3月5日，习近平总书记参加十三届人大二次会议内蒙古代表团审议时提出："要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。"李克强总理明确要求：加强生态系统保护和修复，全面划定并严守生态保护红线；加强耕地保护，全面完成永久基本农田划定并实行特殊保护；制定城市建设约束性指标，划定城市开发边界。韩正副总理对三条控制线划定工作也多次提出具体要求。为此，中央全面深化改革委员会将"推进生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作"列为2019年重要改革任务。机构改革前，按照党中央、国务院要求，发展改革委、原国土资源部、原环境保护部、原农业部、住房与城乡建设部等有关部门根据职责分工，推进三条控制线划定工作，取得了阶段性成果。截至目前，京津冀、长江经济带11省市和宁夏回族自治区共15省（区、市）生态保护红线划定方案已经国务院批准。全国划定永久基本农田15.5亿亩，已完成上图入库、落地到户。北京等14个城市的开发边界划定已完成，其他部分城市形成了初步成果。由于生态保护红线还停留在方案阶段，尚未真正落地；三条控制线分头划定，在划定规程、技术规范和管理规定上缺乏统一标准，划定工作统筹协调也不够，出现了交叉重叠难落地等情况，对后续规范管理和严格监管造成不少矛盾和冲突；对落实国家重大战略的相关建设难以避让占用生态红线，缺乏明确的管控规则，不利于维护三条控制线的严肃性。国家机构改革后，新组建的自然资源部承担了"多规合一"、建立空间规划体系并监督实施的职责，原来分散在相关部门的三条控制线划定管理职责，也由自然资源部统一履行。为更好地贯彻落实党中央精神，自然资源部着眼于优化国土空间开发保护格局顶层设计，坚持多规合一、强化统筹协调、坚持底线思维、突出解决问题，研究起草了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，为统筹划定三条控制线提供了制度保障；开展第三次全国国土调查，为统筹划定三条控制线提供了基础支撑；印发《指导意见》，进一步明确划定的基本原则、具体要求和管制规则，为统筹划定三条控制线提供了政策依据。制度上的保证和基础支撑以及政策依据这三个方面。可以看出，随着国土空间规划体系的逐步建立，三条控制线划定工作逐渐深入，三条控制线作为国土空间规划的核心要素和强制性内容，作为统一实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要基础，已经成为大家的共识。下一步需要我们通过编制和实施国土空间规划对三条控制线进行统筹优化，通过分级传导、分类管控，实现对三条控制线的落实落地。

[自然资源部国土空间规划局刘国洪局长]

二、起草过程和思路2018年5月以来，为落实党中央、国务院的部署和要求，解决三条控制线划定中的矛盾和冲突，自然资源部结合空间规划体系建设，在收集梳理有关文件、开展实地调研、充分利用已有划定成果的基础上，研究起草了《指导意见》，多次召开专家咨询会和地方座谈会，征求了中央纪委、中央组织部、发展改革委、财政部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、审计署、林草局等11个部门意见，反复听取各方建议，最终达成一致意见。2019年7月24日，中央全面深化改革委员会第九次会议审议通过了《指导意见》。《指导意见》按照党中央关于空间规划改革和三条控制线划定的重大决策部署，以"多规合一"的国土空间规划为载体，立足于优化国土空间开发保护格局，围绕推动生态优先、绿色发展为导向的高质量发展目标，统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，协同优化城镇、农业、生态空间格局。具体我们坚持四个方面的原则：一是坚持问题导向，重点围绕三条控制线在基础数据、划定标准、管理规定等方面上统筹协调不足，交叉冲突难落地的现实问题，明确统筹协调三条控制线的基本原则、协调规则、落实路径和保障措施；二是坚持底线思维，按照优先保障国家生态安全、粮食安全、国土安全的要求，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（双评价）为基础，科学划定和严格守护三条控制线，对生态保护红线原则上按照禁止开发区域的要求进行管理，涉及占用生态保护红线、永久基本农田的要报国务院审批；三是坚持以人民为中心，适应人民群众对国土空间日趋丰富多元、复杂多样需求，统筹安排好三条控制线，制定差别化的管控要求，满足人民群众日益增长的美好生活需要；四是坚持因地制宜，避免一刀切，既要层层落实国家意志，也要充分考虑地方实际和地域特色，根据各地不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际，针对三条控制线不同功能，建立健全分类管控机制和管制规则。

[自然资源部国土空间规划局刘国洪局长]

三、主要内容《指导意见》共4部分12条，阐述了在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的总体要求，科学有序划定、协调解决冲突、强化保障措施的要求。主要内容包括：第一部分总体要求。明确要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持底线思维、保护优先，多规合一、协调落实，统筹推进、分类管控的基本原则，按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的“四统一”要求，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间和三条控制线，明确了2020年和2035年的工作目标。第二部分科学有序划定。明确了按照生态功能划定生态保护红线，按照保质保量要求划定永久基本农田，按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界的总要求。明确了生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的8类有限人为活动。第三部分协调解决冲突。主要包括统一数据基础，自上而下、上下结合实现三条控制线落地，以及协调边界矛盾3个方面。明确提出三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田，区分自然保护地核心区和一般控制区，根据对生态功能造成的影响确定是否退出。第四部分强化保障措施。主要包括加强组织保障，严格实施管理，严格监督考核3个方面。明确了中央与地方的责任，纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，通过国土空间规划实施统一严格管理，并将三条控制线划定和管控情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容。下一步，为贯彻落实《指导意见》，自然资源部将会同有关部门建立协调机制，在国土空间规划体系建设和监督实施中划定落实三条控制线。自然资源督查和生态环境部将根据工作进展情况，组织开展三条控制线督察和监管，并将结果移交有关部门，作为地方领导干部自然资源资产离任审计、绩效考核、奖惩任免、责任追究的重要依据。地方各级党委和政府对本行政区域内三条控制线划定和管理工作负总责，各地将结合国土空间规划编制工作，有序推进三条控制线落地，根据地方实际制定管控细则，完善工作机制，更好发挥三条控制线对调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化的管控作用。下面我和张兵副局长、孙雪东副局长我们三位愿意回答大家提出的问题。

[中央广播电视总台记者]

《意见》出台后，自然资源部将如何组织实施，有哪些具体考虑？

[自然资源部国土空间规划局刘国洪局长]

机构改革前，原环境保护部牵头划定陆地生态保护红线，原国土资源部、原农业部联合组织划定永久基本农田，原国土资源部、住房城乡建设部联合划定城镇开发边界，原国家海洋局牵头划定海洋生态保护红线。各部门在组织划定三条控制线方面做了大量工作，打下了良好基础。机构改革后，中央印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》和《意见》，这三个《意见》为在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线提供了制度保障。按照党中央国务院部署，自然资源部牵头组织开展了第三次全国国土调查，对已划定的永久基本农田中进行了全面梳理整改，会同生态环境部队生态保护红线组织开展了评估、调整。这些都为下一步划定落实三条控制线提供了基础保障。贯彻落实《意见》，在现有划定相关成果基础上，结合编制国土空间规划，统筹划定落实三条控制线，首先必须坚持保护优先、应划尽划，确保将生态功能极重要区域和生态极敏感脆弱区域全部划入生态保护红线。接下来，才是解决过去存在的三条线交叉、重叠、冲突难落地等问题。因此，这项工作绝不是重起炉灶、推倒重来，而是在现有工作基础上优化、完善、划定、落实。具体来说有四个方面的考虑：一是构建统一的平台。结合全国统一、多规合一的国土空间规划体系建设，按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，建立健全统一的的国土空间基础信息平台，统筹划定落实三条控制线，形成一张底图。二是夯实划定落实基础。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间。将生态功能极重要区域、生态极敏感脆弱区域、具有潜在重要生态价值的区域，以及评估调整后的自然保护地划入生态保护红线；依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况等，将达到质量要求的耕地划入永久基本农田；以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力等，合理划定城镇开发边界。三是统筹协调矛盾冲突。特别要强调的是做到三条控制线不交叉不重叠不冲突，生态保护红线要坚持保护优先、生态优先的总原则，保证生态功能的系统性和完整性；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田，并根据所在区域生态功能重要性和敏感性程度，以及有关人类活动对生态功能造成的影响确定差别化的协调规则。四是实施分级分类管理。根据三条控制线的划定初衷，分别制定差异化的空间管控政策。生态保护红线核心保护区和一般控制区实行差别化的管控措施，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动。其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规的前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。

[中国新闻社记者]

我们了解到，前一段时间，自然资源部和生态环境部联合组织开展了生态保护红线评估，评估结果如何，目前三线划定中还存在哪些问题？

[自然资源部国土空间规划局孙雪东副局长]

按照中央领导同志关于生态保护红线划定成果要确保权威、科学、法治、可执行的要求，自然资源部会同生态环境部部署开展了生态保护红线评估工作，采取地方自查与国家核查相结合的方式，全面梳理各地生态保护红线划定中存在的矛盾冲突情况。截至目前，31个省（区、市）均开展了地方自评，已初步完成了冲突问题的梳理和分析。根据评估结果，主要存在以下几个方面的问题：一是规则不明导致的矛盾冲突问题。由于过去国家层面未出台生态保护红线管理办法，未明确红线内可开展的人为活动，导致各方对红线划定和后续管理的理解落实存在分歧。从31个省（区、市）现有生态保护红线方案看，有的生态保护红线中存在矿业权、镇村、基本农田、人工商品林等。二是延续了自然保护地划定存在的问题。按照生态保护红线划定要求，近20种各类保护地整体纳入红线，延续了原来有的保护地存在的范围不准、边界不清、交叉重叠等问题。三是底数底图不一致。原来在红线划定过程中，需对不同底数底图的规划进行衔接，影响了生态保护红线的科学性和合理性，出现了生态保护红线与永久基本农田、城镇开发边界之间的冲突。
目前，生态保护红线评估调整工作正处在对矛盾冲突的深入分析阶段，下一步，我们将会同相关部门，严格按照《意见》的有关要求，针对地方实际问题，完善红线管控规则，提出优化调整建议，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

[证券报记者]

针对三条控制线之间出现的矛盾冲突，应如何妥善解决？

[自然资源部国土空间规划局孙雪东副局长]

目前三条控制线存在的矛盾冲突主要表现在：一是基础数据不准确。原来耕地、林地、草地、水域等，不同部门的调查标准、时点、精度不一致，造成了矛盾冲突。《意见》强调基础数据的真实性准确性，要求遵循实事求是的原则，统一数据基础，以目前土地、海域及海岛调查数据为基础，结合已经认定的第三次国土调查成果，形成统一的工作底数底图。相关调查数据存在冲突的，以过去5年真实情况为基础，根据功能合理性进行统一核定。二是管控规则不明确。以往生态保护红线划定重在正面部署划定工作，对于划定过程中出现的大量的生态保护红线与永久基本农田、村镇建设、矿业权、人工商品林之间的矛盾冲突，未提出解决方案。《意见》按照"划管结合"的思路，明确了生态保护红线内允许的8类有限人为活动，提出了矛盾协调规则以及现有冲突的处理意见。三是相关规划衔接不够。三条控制线划定与交通、水利、能源、旅游等规划衔接不够，存在空间冲突，导致部分基础设施建设落地存在困难。《意见》要求，坚持自上而下、上下结合，通过国土空间规划做好统筹衔接，协调好三条控制线和相关规划空间边界的关系。
三条控制线出现矛盾时，采取以下处理规则：一是强化底线约束，体现保护优先。生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，坚持应保尽保、应划尽划，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。二是明确调入调出规则。目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。

[中国自然资源部报记者]

三条控制线如何纳入国土空间规划统一管理？如何协调与有关部门的关系？

[自然资源部国土空间规划局张兵副局长]

《意见》明确提出"通过加强国土空间规划实施管理，严守三条控制线"。要求按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求，根据国家、省、市、县、乡在三条控制线划定落实中的差异化职责，重点在市、县、乡镇国土空间规划中完成三条控制线划定和落地，协调解决矛盾冲突，纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，形成一张底图，实行严格管控。三条控制线是国土空间用途管制的基本依据，涉及生态保护红线、永久基本农田占用的，报国务院审批；对于生态保护红线内允许的对生态功能不造成破坏的有限人为活动，由省级政府制定具体监管办法；城镇开发边界调整报国土空间规划原审批机关审批。《意见》明确了部门和地方的职责分工，自然资源部会同生态环境部、国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部等有关部门建立协调机制，加强对地方的督促指导。地方各级党委和政府对本行政区域内三条控制线划定和管理工作负总责，结合国土空间规划编制工作有序推进落地。此外，《意见》进一步强化了监督考核。要求将三条控制线划定和管控情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容。国家自然资源督察机构、生态环境部要按照职责，会同有关部门开展督察和监管，并将结果移交相关部门，作为领导干部自然资源资产离任审计、绩效考核、奖惩任免、责任追究的重要依据。

本文来源：自然资源部、中国自然资源报社

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