突出省级国土空间规划的四大特性

导读

《省级国土空间规划编制指南》(试行)于2020年1月17日发布实施。为更好地落实文件，指导全国各类省级、区域性国土空间规划实践，助推相关规划改革工作，强化新时期国土空间规划理论研究，特开辟“省级国土空间规划大家谈”专栏，诚邀专家学者献智献策。

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作者 | 

袁   昕  中国城市规划学会常务理事，北京清华同衡规划设计研究院院长。

卢庆强  北京清华同衡规划设计研究院副总规划师，总体规划研究中心主任。

郭大力  北京清华同衡规划设计研究院城乡统筹与村镇规划研究所副所长。

尚嫣然  北京清华同衡规划设计研究院总体规划一所所长。

2020年1月自然资源部印发了《省级国土空间规划编制指南》（简称指南），省级国土空间规划是国土空间规划体系承上启下的重要层级。根据指南，结合相关实践，笔者认为省级国土空间规划需准确把握国家战略落地、省域特色差异发展、上下传导、左右衔接四大作用，突出战略性、差异性、约束性和协调性四大特性，才能真正做到省级规划的能用、管用和好用。

01

突出战略性，落实国家战略和整体部署，明确省域国土空间治理目标和战略

承上，落实国家战略和重要部署，明确省域国土空间治理的定位和目标。

落实国家主体功能区、区域协调发展、乡村振兴、可持续发展、国土安全等重大战略要求和综合部署，梳理其对省域国土空间的具体要求，落实全国国土空间规划纲要明确的主要目标、管控方向、重大任务等，结合省域实际，明确省域国土空间治理的定位和目标。

启下，结合省情与未来趋势，制定省域国土空间开发保护策略。

结合本省地域特征和经济社会发展水平，研究人口发展、经济发展、产业结构与规模等变化趋势，落实省级党委政府要求，针对省域国土空间利用问题和目标导向，制定省域国土空间开发保护战略。

规范，落实高质量发展理念，处理好保护与发展的关系。

落实生态文明战略和五大发展理念，尊重发展规律，转变发展方式，立足区域资源环境禀赋特点，根据资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价结果，处理好省域层面保护与发展的关系。

布局，落实以人民为中心发展思想，塑造高品质国土空间。

高品质国土空间内涵是绿色发展、品质提升和民生改善，需要在战略层面加以重视和落实，提出用地集约高效、建成区更新提质、鼓励开发地下空间、完善提升公共交通网络、推进农村人居环境综合整治等要求。

02

突出差异性，研判省域特色和差异发展，优化省域国土空间格局和管控重要国土空间

强调综合性，构建全域管控和综合管控的国土空间格局。

指南中强调省级规划的综合性，更多的是考虑原有省级规划的综合性最为欠缺，部门色彩最为浓重，导致各部门之间的空间安排打架，加上缺乏综合性的管控工作，导致难以实现规划落地，这次通过对全域各类空间的全覆盖综合部署和政策设计，构建全域管控和综合管控的国土空间格局，以有效解决这个问题。

突出差异性，研判省域特殊性，引导不同区域、不同城镇的差异化发展。

与此同时，需要强调的是另外一个方面，即如何结合省情，引导不同主体功能地区、不同城镇发展阶段地区的差异化发展。我国各省和省内发展阶段和发展条件差异明显，需要在落实国家重大战略基础上，根据省域国土空间开发保护战略，尊重客观规律，发挥各地区比较优势，考虑是否划定次区域地区和差别化发展分区，优化深化主体功能区划定和配套政策。在此基础上，制定省内特色政策和特色规则，识别省域重点管控地区，针对不同发展阶段的城镇和乡村地区，制定差异化的管控体系，构建差异化的国土空间开发保护格局。

严守生态底线，管控省域重要的生态空间。

要保护好作为在国家和省域层面具有重大意义的生态空间和重要水资源，特别是保护好对生态系统具有重要作用的陆海系统、流域水系统，保护好省域内重要的生态屏障和大江大河，沿海省份还要考虑沿海岸线的保护。

严格落实耕地和永久基本农田保护任务，在省域层面做好重点农业空间管控。

在严格落实全国国土空间规划纲要确定的保护任务基础上，重点管控粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。通过县级单元（特殊地区乡镇级）的农业主体功能区划定，辅以不同的管控要求，加以有效落实。

传承历史文化和突出地域特色，管控省域历史文化空间。

落实国家文化发展战略，深入挖掘历史文化资源，梳理国家文化公园、中华文明核心标识、世界文化遗产等国家遗产，以及各级各类文物保护单位，全面评价山水林田湖草等自然景观资源，尤其是地域特色景观资源，将两者结合，制定区域整体保护措施，延续历史文脉，突出地方特色。

03

突出约束性，确定省级重点和主要抓手，提升省级国土空间治理的约束性和适应性

省级重点管控和向下传导相结合，强化省级国土空间治理的约束性。

传统省域国土空间治理缺乏必要手段和直接抓手，需要通过省级重点管控内容即自己长腿，加上向下刚性传导内容即借腿走路，实现省级国土空间的约束性治理。

省级规划的核心事权和重点管控内容主要有5个方面：

一是重要国土空间的直接管控，通过底线管控、分区传导、控制指标和管控政策等方式实现。

二是通过划定不同的主体功能区，并落实其差异化管控和配套政策要求。

三是核心管控指标的制定和分解，以及后续指标动态调整规则的制定。既包括指南确定的三类9项约束性指标，也包括各省确定的特色化约束性管控指标。

四是程序性规则的制定，既包括指定需要制定的专项规划、重点区域规划等，也包括指定各市县规划或特殊市县规划需要重点审批的内容，还包括相关派出机构、重点督察监控要求等。

五是可以通过要求制定省级特色标准，对省域国土空间治理提出具体要求。

兼顾刚性和弹性的传导管控体系，增强省级规划的适应性。

在传导上既要强化约束性管控的内容，同时也要在技术上和制度设计上考虑留有弹性的管理需求。技术上如以城乡建设用地总规模为例，它属于约束性指标，以各地级市用地使用效率、用地增速、盘活存量潜力规模为依据，进行各地级市的建设用地规模分解，同时兼顾弹性管理需求，不仅预留部分指标用于优先保障重点产业等省级重点项目，而且使用“中心城区用地增量占城乡用地增量比例”弹性指标等兼顾用地指标分解需求。根据不同管控内容和要求的需要，通关相关制度性设计，进一步明确和区分各级事权，如央省共治（省为执行方）、省直管（派出机构）、省市共管（市县为执行方）、市县备案省级监管等的相应内容和程序，而不是一级规划或者一本规划打天下，需要一个综合的规划体系和执行体系。

04

突出协调性，发挥规划“平台”和“一张图”功能，强化各类规划衔接和编督管衔接

发挥省级国土空间规划“跨区”协调功能，统筹跨区域协调。

省级规划需要协调跨地市的各种矛盾和问题，省内重点区域如重点都市圈、主要流域、沿海地区、国家公园、国家文化公园等需要跨区域协调的内容，同时也需要根据全国规划纲要和本省实际，落实省际之间重点协调问题。

发挥省级国土空间规划“平台”功能，强化各类规划衔接。

除了上述提到的承上启下的上下衔接之外，省级国土空间规划需要同发展规划、专项规划的衔接。需要落实国省发展规划确定的重大战略和重大举措的时空安排，结合国省“十四五”规划重点任务，明确近期规划安排。省级国土空间规划需要综合统筹相关专项规划的空间需求，协调各专项规划空间安排。

依托国土空间规划 “一张图”功能，有效衔接规划编制和实施监督管理。

将省级现状、规划数据以及汇总后的市县现状、规划数据，统一纳入国土空间规划“一张图”平台。建立全省国土空间规划实施的监测指标体系，依托“一张图”功能，实现编制、实施、督察、管理的有效衔接。

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