不是刺激：下放用地审批权与房地产无关

本文来源：杨遴杰谈土论经，原载于财新网

导读

日前，国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》。值得注意的是，这并不是要增加地方政府的土地供应能力，不是要刺激房地产，只是在现有的土地利用的行政审批程序上做了部分调整，简化或者下放了审批权，让审批过程减少环节，提高效率。

本文字数：4541字

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杨遴杰

浙江大学暨浙江省公共政策研究院研究员

01

下放审批权和房地产无关

3月12日，《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号，以下简称《决定》）出台，将一些用地审批权下放：

一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；二是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托8个试点省、自治区、直辖市人民政府批准，包括北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年。

最近出现很多分析文章，有的结合当前疫情下救经济救房地产做解读，认为这是要给地方政府更多供地权力，让他们去刺激经济，房价地价会涨。后面会解释，这种理解不准确。也有一些专业人士进行解读，比较准确。但是不管是文件的措词，还是专业的解读，都用了太多行业词汇，外人读起来有点绕不明白。最近几天好几个人问我到底怎么理解这个文件的意思。

首先给个定性，它不是要增加地方政府的土地供应能力，不是要刺激房地产，只是在现有的土地利用的行政审批程序上做了部分调整，简化或者下放了审批权，让审批过程减少环节，提高效率。

要讨论这个话题，就要先了解一下我国用地管理中哪些审批环节，以前是怎么审的，这次改了哪些部分，才能了解改动的内涵到底是什么。

先来看看我国城市的土地利用管理的一个基本框架：

中央和省这两级政府一般不直接利用土地，它们是土地利用相关行政程序的管理方，负责审核和督查，真正去征地供地的是县市级政府，它们是行政程序的申请方，负责申请和执行。

举个例子，就像一个企业，国务院是董事会，管批准预算，省政府像事业部总经理，管一个大事业方向和上传下达，县市政府像事业部内的各部门要预算做项目。

02

土地利用总体规划的审批权

一个城市要发展，就要向周围扩张。地方政府当然希望占地是多多益善，招商引资、宽马路大广场城市地标的建设都需要大量土地。由着地方政府的兴致来占地，只怕种粮食的土地早就不够了。所以地方政府占地数量不能由他们，得由更有历史责任心的上级机构来审核城市扩张的方向和规模。这个内容的管理是通过土地利用总体规划来实施的。

我国实施国家、省、市、县和乡（镇）五级土地利用总体规划，城市用地主要是市县两级考虑的内容。规划期限是十五年，就像拼积木一样，把各种城乡土地利用类型的数量和位置确定在空间里。对于城市发展而言，就是确定未来十五年城市建设要占用多少土地，占在哪些地方，落在图纸上体现为划出城镇开发边界，分好哪些区域允许建设和有条件建设，哪些限制或禁止建设。所以规划的基本功能是确定数量，划好边界。

规划做完，要报上去审批。直辖市、省会和一百万以上人口的城市要报国务院，其他城市报省级政府审批。

目前我国把这个规划和主体功能区规划、城乡规划合在一起，做一个更综合的国土空间规划。《决定》和规划的内容无关。

套用例子就是，董事会说大家报一下今年预算，各个部门报到事业部，小部门预算不多也不重要，事业部就直接给它，几个核心部门、花钱大户就要由事业部报到董事会单独审预算。

03

土地利用年度计划中的审批

土地利用总体规划批准后，城市按照这个大的规模和方向发展，具体实施是分解为每年度的土地利用计划。它的编制审批程序和土地利用总体规划的编制审批程序相同。其中计划单列市是由国务院单独下发的指标。

在建设用地方面，城市政府把今年需要新增建设用地的总量、以及新增量中占用农用地（耕地外，还有园地草地林地等）和耕地的指标情况做一个计划建议报上去。上级审批机构根据手里掌握的指标规模，给每个申请的城市分指标，城市就在这个规模内去搞建设。

这些指标中最受地方政府重视的是占用农用地用于新增建设的指标，过去这些年全国允许农用地转为建设使用的总量在五六百万亩左右，各地都希望通过各种办法多要点。

《决定》的内容也与土地利用年度计划审批无关。

继续套例子，年度预算是下来了，但是每个月的预算具体怎么执行，仍然要按照原来的审批方式走一圈，说明本月用多少预算，创新性研究用多少，什么理由要用这么些。批准了再执行。

04

农用地转建设用地的审批

批准年度计划后，规模落地的过程就要占用农用地。考虑到粮食安全对我国的重要性，国家实施严格的用途管制，对占用农用地进行建设有严格的规定。管理部门专门设计了一个农转用（农用地转建设用地）审批，审核内容主要是占农用地进行建设的项目是否合规合法，如是否符合规划并安排有计划用地指标，是否符合国家产业和供地政策，有没有落实占补平衡等，并不是很多人想像的可以多占规模去用于建设，规模的事情是在年度计划里。

另外，就农用地，我国还做了更明细的区分，要求各地划百分之八十以上面积的耕地为永久基本农田，这是子孙后代口粮田，要实施更严格的保护。目前通过调整，一般城市发展边界内已经没有永久基本农田。如果按照批准的土地利用总体规划，在城市规划范围内的扩张占用的都是非永久基本农田，按照旧的《土地管理法》，申请审批程序和土地利用总体规划一致，像其他中小城市由省一级就可以审批，直辖市、省会和一百万人以上的大城市由国务院批。根据今年一月一号生效的新一版《土地管理法》，占用非永久基本农田，只需要由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准就可以。中小城市不变，大城市存在着变化可能，可以报国务院审批，也可以由国务院授权给某个机关，比如省级政府来批准。但是新法没明确授权给哪一级政府来审批。

不过城市发展有时候不仅是从城市边缘再往外一圈圈摊大饼式发展，它还有可能是线状发展，比如修公路铁路，还可能跳跃式的发展，比如要修机场或者矿区。这些建设统称为单独选址项目，会跳出规划范围外发展，难免就会占用永久基本农田。新《土地管理法》规定，永久基本农田的占用必须报国务院批准，以示慎重。另外在规划范围外要占用农用地做开发，又确实没有占用永久基本农田的，不管哪一级政府都要报国务院或者国务院授权的省一级政府批准。

《决定》改动最多的就是这部分审批权：只要不占用永久基本农田，申请农转用，新《土地管理法》要求国务院或者国务院授权的机构审批的情况，现在一律不需要到国务院这个层级，都由国务院明确在省一级审批就可以；不管是哪一级政府占用永久基本农田搞建设，农转用都需要报国务院审批；有个例外，8个试点省市自治区占用永久基本农田转为建设用地的， 在未来一年试点期限内可以省一级来审批。这就等于这8个省的所有农转用申请都在省内批准即可。

用例子来说明，各部门拿到月底预算金额后，想花在一些项目上，还需要按照原来的审核程序去说明这笔钱用在这个项目上的合理性和可行性。后来董事会也觉得工作量太大，就把几个管理到位发展顺利的事业部拎出来，这个事业部内所有部门的预算具体情况都由事业部总经理去审核管理，董事会不具体审核，以后就考察总经理。对于一些非核心的事业部，小项目也不管了，但是主要部门的最主要项目还是要报到董事会来审核一下。

05

征收土地中的审批权

通过农转用审批，等于年度计划中城市扩张占农用地的指标已经有了。但是城市郊区都是集体土地，要把土地从集体变为国有建设用地，这时候就出现了个征地的审批问题。它和农转用是两个概念，农转用涉及的是土地用途转换——农用转为建设用，征收涉及的是土地所有权由集体转为国有。农转用的指标对象是农用地，征收的指标对象是集体要被政府征收的所有类型的土地，既包括农用地，还包括农村未利用地和农村集体的建设用地。

我国之前或者新版的《土地管理法》都规定，永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的三种情况下的土地征收，由国务院批准。其他情况下的征收由省一级批准。同时为了简化审批，征收和农转用尽可能同时办理，国务院批的农转用项目同时办理征地审批手续，省一级政府同样如此。有一种特殊情况，在省一级政府批了农转用，但是征地范围涉及到前三种情况的，征地审批还是需要报到国务院。

《规定》又对8个试点省级政府放权，所有类型的征地审批都不用报国务院，由本省办理。其他省市照旧。

还是用刚才那个例子，董事会对所有事业部每个部门的收购行为管理很严，重点技术的收购，或者金额很高的收购，都要董事会批准。发现那几个管理不错的事业部挺能干，就说收购的事情，你以后自己管，控制好风险就行。但是对于其他部门的收购还是按照以前的管理方法。

06

 总  结 

画一张表把《规定》对新《土地管理法》中的审批权影响总结一下：

（大城市为直辖市、省会和100万人口以上城市）

从图中可以看出，对于试点以外的省级单元，改变的是农转用审批中，不涉及基本农田的农转用原来规定由国务院或者国务院授权的机关审批的简化到由省一级审批。变化不是很大。

但是对于8个试点省份变化就非常大，在农用地转用和征收审批中都在省内完成，国务院全部放权给省里。这些试点地区都是我国经济发展相对比较好，用地需求也比较大的省份，而且管理也相对到位。对这些地区简化流程，有利于提高效率，更主要是减少不必要的违法用地现象。

以前用地审批程序很多要报到国土资源部来审核，然后以国务院名义下发。往往批下来都是下半年，甚至第二年，地方项目着急用地，等不及，干脆就未批先用，边批边用，有的干脆就以租代征，让项目方直接跟农民租用土地，绕过所有的审批流程形成事实上的占用。现在让项目报到省内就能批复，缩短流程，时效性增强，项目可以在合法审批方式下及时开展。

关键的是，下放的只是合法合规性的审查，不涉及到规划的调整和年度用地指标的下放，城市的空间规划与用地规模都在中央握着，地方政府并不是想发展就能自己随意调整规划空间、弄出点土地规模来。所以不用担心《规定》在房地产市场的土地供应产生大的影响。而且放权的同时，中央的监管也在加强，包括卫星图片执法的技术手段，以及各地督察局的组织手段，对试点地区使用突破界限用权会进行更严格督查，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。

可能更值得市场期待的是另一个可能的改革，自然资源部三月初开会，提出一些今年的新思路：

一是疫情过后，要开始改革土地计划管理方式，不再采取因素法分解指标，实行土地要素支撑跟着项目走，总量指标完全可以满足需求。意思就是不按照以前“排排坐，分果果”的方式，每个省按照历史上的数据参考加上一些小的因素调整，分配给每个省用地指标，而是哪里有好项目有重点项目，指标就分配给哪里。指标跟项目走，跟人的流动走，发展好的地方用地就保证供应，避免由于供地不足影响地方项目落地和城市房价抬升。这个思路与自然资源部近年来一直提倡的土地供应与城市人口增加和单位用地产出增加相挂钩的说法吻合，确保指标向发展较快的城市倾斜。

二是各地要按照住宅用地公告供应量和住宅用地完成交易量双口径统计的要求，准确反映政府土地供应和市场供需关系，合理增加住宅用地公告供应量。意思就是政府供应住宅用地的时候，公告供应量不能满足市场需要，完成交易量大，供不应求，就要求地方多增加住宅用地供应量。

其实国家的城市发展策略很稳定，一是支持大都市圈，市场机会是有的；二是要坚持“房住不炒”，市场需求大就多供应点，地方政府不哄抬土地价格，开发商也别老想着再来一轮暴涨。

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