官方详解 | 这10个问题看懂北京国土空间规划体系
本文来源：北京规划自然资源（ID：bmcfcpalrn）
导读
习近平总书记指出：规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳，规划上不作为是最大的失职。近日，北京市委、市政府印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》（京发〔2020〕7号，以下简称《实施意见》），正式确立了“三级三类四体系”的国土空间规划总体框架。这是北京贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的实施性文件，也是北京坚持总规统领、推动总规实施的总体制度设计。文件的印发引起媒体、公众广泛关注。如何理解文件出台的背景和内涵，北京市规划和自然资源委员会相关负责人对文件进行了全面解读。
本文字数：7857字
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为什么要出台《实施意见》？
2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，并于2019年5月9日以中发〔2019〕18号正式印发（以下简称“18号文”），标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成，各地构建国土空间规划体系的工作正式列上日程。文件明确，空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施是生态文明背景下党中央做出的重大决策部署，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。
18号文印发后，为了贯彻落实党中央关于构建国土空间规划体系这一重大决策部署，市委、市政府高度重视，组织专门力量结合北京工作实际研究起草《实施意见》，在深入研究、反复论证、广泛征求意见的基础上，经市委深改委审议通过并于近日正式印发。《实施意见》明确，我市将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，深入贯彻习近平总书记对北京系列重要讲话精神, 坚持新发展理念，坚持以人民为中心，坚持首都规划权属党中央，牢牢把握首都城市战略定位，以《北京城市总体规划（2016年—2035年）》为统领，建立权责清晰、科学高效的国土空间规划体系并监督实施。《实施意见》的出台，将更好发挥国土空间规划战略引领和刚性管控作用，进一步加强全域全类型国土空间开发保护和用途管制，是完善首都治理体系和提高治理能力的具体举措，对于实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续，推动一张蓝图干到底，具有重要意义。
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如何理解生态文明转型背景下的空间规划体系构建？
当前，我们正处于从工业文明到生态文明的历史转折点上。从工业文明到生态文明，可以说是在一个新的历史阶段对人与自然关系的调整，其实质是从人类对自然资源的无限消耗、对自然空间的无限扩张转向自我克制和自我约束，最终的目的是回归到人与自然和谐共生。同时，由于人民对美好生活的更高追求，最终目的是实现自我约束下的高质量发展、高品质生活、高水平治理。也就是说，以最少的资源消耗获得最大可能的回报产出，以最少的自然扰动获得最大的发展效益。而要实现这个目标，就必须打破惯性的扩张式发展思维惯性和传统路径，转变发展方式。所以，自我约束、转型转方式，将是当下这个历史阶段的关键词。
在这样的关键节点，在国家层面，党的十九届四中全会作出了“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大战略部署。建立国土空间规划体系并监督实施作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，将以空间治理强调发展中的自我约束。而在城市层面，十九大召开前、后国家分别批复了北京、上海两个城市总体规划。两个城市均是通过主动的空间约束倒逼发展方式转变，两个批复对两个城市都提出了要为全国其他城市起到示范作用的要求。既有针对全国的统一要求，也有标杆城市的示范引领。从党中央高屋建瓴的谋篇布局中，我们可以体会到，空间规划体系的构建必须站在工业文明向生态文明转型这个大的历史节点上看，必须站在国家转变发展方式的大背景下来看，必须放在国家治理体系和治理能力现代化的大框架下来看。
只有看清这样的大背景，我们才能够清晰的理解，国土空间规划体系的构建，是生态文明建设的需要，即通过对空间资源的紧约束，去倒逼发展方式的转型；是高质量发展的需要，即通过发展方式转变，提高资源投入产出效益，实现更高质量、更可持续的发展；是高品质生活的需要，即强调以人为本，在尊重自然、与自然和谐共生的基础上，为人提供更高品质的生活供给和生态产品，包括清新的空气、清洁的水源、舒适的环境、宜人的气候等；是高水平治理的需要，即在时间维度进行空间管控治理，及时调整和解决发展过程中人口、资源、环境、经济等方面不平衡、不匹配的问题。
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国土空间规划应该在国家治理体系中发挥什么作用？
在生态文明转型背景下，中央做出了关于建立国土空间规划体系并监督实施的重大决策部署，将空间治理上升到国家治理的高度，强调了空间层面的自我约束和转型发展。而国土空间规划是空间治理的基础。18号文强调了国土空间规划在国家治理体系中的重要作用并提出了明确具体要求。
一是空间约束。18号文要求“落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间保护质量效率。”因此，国土空间规划要设定人口、用地、资源等天花板约束指标和生态保护、生态安全等方面的底线约束指标，以空间约束引导优化生态、农业、城镇等功能空间格局的统筹优化，以尽可能少的要素投入获得尽可能大的回报产出，倒逼发展方式的转型，以人口、资源、经济、环境等方面的平衡，促进高质量、高品质和可持续发展，确保国家战略和长远发展目标的实现。
二是空间协调。18号文要求“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局”，协调解决过去规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂、周期过长、地方规划朝令夕改等问题。因此，国土空间规划将通过推动多规合一，促进部门协同，形成各个部门共建共用的一张基础底图、一本规划和一套管控机制，以此为基础，统筹政府、社会、公众同心同向，朝着共识的规划目标去集体行动；综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，从产业、科技、交通、能源、水利、市政基础设施等方面实现区域合理分工、有序衔接，促进城乡统筹和山水林田湖草生命共同体的整体保护与发展，推动回归人与自然和谐共生。
三是空间保障。18号文中要求“按照高质量发展要求，做好国土空间规划顶层设计，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障。”因此，国土空间规划要处理好保护与发展、建设与非建设之间的关系。要保障国土安全空间，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，确定生态保护红线、环境质量红线和资源消耗上限，维护生态安全和国土安全；要落实国土空间用途管制，合理配置土地发展权，在一张基础底图上明确哪儿保护，哪儿开发，哪儿管控，哪儿治理，哪儿留白。
四是空间治理。18号文中指出，建立国土空间规划体系“是坚持人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。”因此，国土空间规划在对自然生态本底进行保护的前提下，要按照规划目标方向对未来时间轴上随时可能出现的各种需求，尤其是人的需求，进行及时响应，也要对工业化后期城市扩张带来的城市过度蔓延、生态退化、交通拥挤等大城市病进行治理和修正。治理是一个持续的行动过程，空间治理则是针对一定空间范围内现状时点人与自然之间不平衡、不和谐的状态采取持续行动，使这个空间内经济、人口、环境逐渐趋于平衡协调的过程；也是引导优化三生空间，加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。
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构建国土空间规划体系与落实北京城市总体规划是什么关系？
新版北京城市总体规划是在习总书记亲自关心和指导下编制完成的，是习近平新时代中国特色社会主义思想指导首都发展的生动实践成果。2017年9月，党中央、国务院批复了北京城市总体规划，明确了“四个中心”战略定位、“一核一主一副，两轴多点一区”城市空间结构和建设国际一流和谐宜居之都的发展目标，确定了用地减量和永久基本农田、生态保护红线、城市开发边界等底线约束要求，“以资源环境承载能力为硬约束，切实减重、减负、减量发展，实施人口规模、建设规模双控，倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整”。这一版规划由扩张性规划调整为空间减量和优化布局型规划，同时这一版规划按照“多规合一”编制要求，统筹各级各项规划，实现了底图叠合、指标统合和政策整合，确保了各项规划在总体要求上方向一致，在空间配置上相互协调，在时序安排上科学有序。总规批复之后，我市按照总规实施要求又组织编制了首都功能核心区控规、城市副中心控规和中心城、多点地区、生态涵养区分区规划以及亦庄新城规划，并压茬启动了乡镇域规划、控制性详细规划、村庄规划的编制工作，全面推动了医疗卫生、养老、文化、体育等专项规划，老城整体保护、四个中心功能建设、三城一区、三条文化带、大兴机场临空经济区等重点功能区规划和重点地区城市设计，不断按照“多规合一”、“全域管控”、“减量约束”等国土空间规划转型方向进行着转型探索。
在按照国家有关国土空间规划体系改革的精神和要求推动各级各类规划先行先试的同时，我们也结合北京工作实际同步研究构建空间规划体系，有关内容已经先期纳入到了2019年4月修订的《北京城乡规划条例》。过程中，我们密切关注国家层面的体系构建并努力与其衔接，逐步清晰了将北京已开展工作整体纳入国土空间规划体系的基本思路。18号文将国土空间规划分为国家、省、市、县、乡镇五级和总体规划、详细规划、相关专项规划三种类型，其中我市涉及三级（省市级、市县级和乡镇级）三类。18号文印发后，我市第一时间组织学习文件精神并同步研究实施意见，正式确立了我市“三级三类四体系”的国土空间规划总体框架，形成了从规划编制、规划实施、规划监督到运行保障的管理闭环。
首都规划具有特殊重要性。我们认为，北京构建国土空间规划体系与落实城市总体的总体目标是一致的，重点是要全面深入落实习近平总书记视察北京重要讲话精神，针对北京率先进入减量发展阶段，提出更明确、更详细、更高标准工作要求；要强调城市总体规划在国土空间规划体系中的统筹引领作用，严格落实首都规划权属党中央，坚决维护规划的严肃性和权威性；要梳理各级各类规划在空间和时间维度的纵向传导、横向衔接关系，明确我市已有工作与18号文中总体规划、详细规划和专项规划的衔接对应关系；要做好与我市新修订的《北京市城乡规划条例》、规自领域专项巡视整改出台系列政策以及我市营商环境改革最新制度等的衔接对接。
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《实施意见》是如何坚决贯彻党中央、国务院对北京城市总体规划的批复要求、如何坚决贯彻新发展理念的？
《实施意见》根据我市进入减量发展、高质量发展阶段的客观需求，坚决贯彻落实党中央、国务院对北京城市总体规划的批复要求，坚决贯彻新发展理念，对北京国土空间规划提出了更高标准、更高要求。在“坚持战略引领”方面，《实施意见》重点强调国土空间规划要深入落实首都城市战略定位，整体谋划国土空间开发保护格局；在“强化空间约束”方面，《实施意见》重点强调国土空间规划要以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则；在“加强空间协调”方面，《实施意见》重点强调国土空间规划要统筹三生空间和三大设施布局，注重城市风貌品质，注重提升城市韧性，要统筹区域、统筹领域、统筹城乡，坚持山水林田湖草生命共同体理念；在“落实空间保障”方面，《实施意见》重点要求国土空间规划要统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，维护和保障首都生态安全；在“推进空间治理”方面，《实施意见》重点强调国土空间规划要注重目标导向、问题导向并以人民群众对美好生活需求向往为导向，创新治理方式，完善治理机制，以国土空间基础信息平台整合空间大数据，运用智能技术提升规划感知适应能力，不断提高国土空间精治、共治、法治水平。同时，《实施意见》还结合当前应对新冠疫情，强调了“完善公共服务、市政基础和公共安全设施，提升城市韧性”“为可持续发展和应对重大城市安全问题做好战略留白”等要求，提出了将规划事权与行政事权对应，进一步建立规划单元和规划街区制度，落实责任规划师制度等要求。
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生态文明转型背景下关于建立国土空间规划体系并监督实施的最新要求在《实施意见》中是怎样体现的？
《实施意见》严格落实国家在生态文明转型背景下关于建立国土空间规划体系并监督实施的最新要求，一是健全了规划体系，将我市国土空间规划分为市、区、乡镇三级，总体规划、详细规划、相关专项规划三类。其中，国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据；相关专项规划是在特定地区、特定领域为实现特定功能对空间开发保护利用作出的专门安排。明确要以城市总体规划为依据，以分区规划为基础，构建国土空间规划“一张图”。乡镇域规划、详细规划和相关专项规划经批准后纳入国土空间规划“一张图”。
二是强化了空间传导，明确城市总体规划即市级国土空间总体规划，是对党中央、国务院重大决策部署以及全国国土空间规划的落实，对城市发展战略目标和刚性管控要求作出的安排，是其他各级各类国土空间规划编制的依据；分区规划即区级国土空间总体规划，是对城市总体规划要求的细化落实，对本区域国土空间开发保护作出的具体安排，统筹全域划定各类国土空间规划分区和规划单元；乡镇域规划即乡镇级国土空间规划，是对分区规划要求的细化落实，统筹村庄布局、用地减量和生态治理。
三是实行了全域管控，城镇开发边界内的区域编制控制性详细规划，统筹平衡、集约利用、高效配置空间资源，加强城市设计，强化路径推演和成本核算，推动城市修补和生态修复，增强实施的操作性；城镇开发边界外的村庄地区应在乡镇域规划基础上编制实用性村庄规划，统筹美丽乡村建设和山水林田湖草综合管控；城市开发边界外的国有用地应结合土地资源整理和环境综合整治纳入所在区域规划综合实施方案。
四是推动了多规合一，将专项规划分为特定地区规划和特定领域专项规划，要求根据国土空间总体规划并结合国民经济和社会发展规划相关要求进行编制，编制内容扩展到重点领域和区域及实施政策、行动计划等方面，编制深度根据工作需要确定，经审批后相关专项应纳入国土空间总体规划和详细规划。
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《实施意见》构建的国土空间规划管理体系有哪些创新？
为了构建完整国土空间规划管理体系，我市坚持以新版城市总体规划为统领，以多规合一和全域全类型管控为出发点，结合《实施意见》的起草，组织开展了总规实施全链条流程再造和多部门协同机制重塑，并及时将国家层面的新要求新理念，以及上海、深圳、厦门等城市好的经验做法，吸纳融入到我市规划编制、规划实施、规划监督、运行保障的各个环节之中。
在规划编制的空间维度上，《实施意见》明确了三级三类国土空间规划纵向传导和横向衔接关系以及各级各类规划的编制要求、编制主体、报批程序、编制原则等，构建了刚性管控传导有力、规划事权明确清晰的规划编制体系，确保城市总体规划的战略目标指标和底线约束要求有效传导。
在规划实施的时间维度上，《实施意见》明确了国土空间近期规划和年度实施计划、编制规划综合实施方案等制度性安排，就推进“放管服”改革提出明确要求，构建了统筹空间时间、市区权责清晰的规划实施传导体系，在各个阶段性节点环节统筹把握规划整体性和实施分散性之间的关系，在时间轴上动态解决多规合一过程和经济社会发展过程中可能出现的各种矛盾问题。
在规划监督的反馈修正上，《实施意见》结合北京城市体检先行先试经验，从建立预警监测机制、完善体检评估制度、健全监督问责机制三个方面提出了具体要求和任务，构建了评估预警反馈及时、督察问责覆盖全面的规划监督体系，在对规划形成及时反馈修正过程中不断深化完善国土空间规划“一张图”。
在规划保障的运行支撑上，《实施意见》就建立健全法规政策、管理制度、技术标准、信息平台建立等方面提出明确要求，构建了规则制度全面完善、支撑保障坚决有力的规划运行保障体系，在一本规划、一张蓝图基础上进一步形成一套运行管控规则，对常态化规划运行维护形成全方位多维度的支撑保证。由此逐步形成我市国土空间规划编制、规划实施、规划监督和运行保障各环节紧密衔接的全流程闭环管理，全面提升我市国土空间治理水平。
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我市国土空间规划体系构建是否设定了分阶段目标和时间表？
《实施意见》分三个阶段提出具体目标和任务，即：到2020年，基本建立本市国土空间规划体系，初步形成面向实施、城乡统管的国土空间规划“一张图”和一套管控机制；到2025年，健全本市国土空间规划法规政策、管理制度和技术标准，完善国土空间基础信息平台、“多规合一”协同平台，全面实施国土空间规划监测预警和绩效考核机制，形成国土空间规划编制、实施、监督、保障的闭环管理体系；到2035年，建立本市国土空间治理体系，实现国土空间治理能力现代化，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间格局。
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北京已经组织编制的各类规划如何与国土空间规划体系进行衔接对应？
北京城市总体规划、分区规划、乡镇域规划对应我市三级国土空间总体规划。按照一级管理、一级事权对应一个规划的要求，城市总体规划暨市级国土空间总体规划，分区规划暨区级国土空间总体规划，乡镇域规划暨乡镇级国土空间规划，规划编制到总体规划深度，其中乡镇中心区可根据实际需要在乡镇域规划基础上直接编制到控规深度。
我市现有控制性详细规划、村庄规划和规划综合实施方案组成详细规划。其中，对城镇开发边界内的区域，我市直接沿用了控制性详细规划的名称，在空间维度依据总体规划和分区规划编制街区层面控规，在时间维度依托“多规合一”协同平台，结合具体实施增设编制规划综合实施方案。城镇开发边界以外的村庄地区编制实用性村庄规划，城镇开发边界以外的国有用地结合土地资源整理和环境综合整治纳入所在区域规划综合实施方案。
我市现有公共服务设施、市政基础设施、公共安全设施以及生态保护、能源供给等各级各类专项规划，对应18号文中特定领域专项规划，如教育专项、医疗专项、住房专项、生态环境保护专项、防疫专项等；特定地区规划对应18号文中的特定区域规划，如大兴机场临空经济区规划、丽泽金融商务区规划等。同时，城市设计以及规划实施阶段的近期规划、年度实施计划以及规划实施过程中的一系列专项行动计划也纳入专项规划范畴。
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目前，我市国土空间规划体系构建的总体进展如何？下一步的工作安排是什么？
总规批复后，我市以城市总体规划为统领同步推动各级各类国土空间规划编制，城市副中心控规（街区层面）于2018年12月获得党中央国务院批复，13个分区规划和亦庄新城规划于2019年11月由市政府批复实施，首都功能核心区控规（街区层面）近日也已通过首规委全会审议。目前，按照我市三级三类四体系的国土空间规划总体框架，我市市区两级国土空间总体规划已经完成，乡镇级国土空间规划、控制性详细规划和各相关专项规划正在持续推进，支撑保障规划实施的各项规划实施、规划监督和规划运行规则制度正在有序完善。其中，国土空间近期规划正在与十四五国民经济和社会发展规划同步编制，城市体检正在进一步完善方法健全机制，生态控制线和城市开发边界管理办法、战略留白用地管理办法、推动减量发展激励政策措施、建设项目正面和负面清单等一系列国土空间规划常态化管控运行制度规则正在陆续出台。
目前已经和正在开展的这些工作，是我市在对新时代转型背景、价值导向和规划逻辑不断思考认识的基础上，在国土空间规划体系构建、规划转型等方面做的一些探索和实践。站在工业文明向生态文明转折的新的历史起点上，我们将在市委、市政府的坚强领导下，把思想和行动坚定统一到党中央关于构建国土空间规划体系并监督实施的重大决策部署上来。我们将按照自然资源部统一工作部署，开展好“双评价”和三条控制线评估调整，并进一步完善国土空间信息平台、法规政策和技术标准等，按要求对已有工作成果进行进一步转换衔接和补充完善，确保北京国土空间规划体系与国家空间规划体系全面衔接。下一步，我们将继续坚持总规统领，进一步在规划编制、实施、监督、保障等方面开展探索和实践，争取能为全国其他城市提供更多北京经验。
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