发达国家国家空间规划的特点和启示
本文来源：中国国土空间规划
导读
本文以九个发达国家的最新版国家规划为对象，分析规划编制的目标、内容和实施保障措施，总结规划的特点，并立足我国国情提出建议，以期为全国国土空间规划纲要的编制提供参考。
本文字数：6522字
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作者 | 蔡玉梅 高延利 孟超
中国国土勘测规划院
从城市规划到区域规划，从区域规划到国土空间规划，发达国家走过了相似的空间规划历程。
我国在20世纪90年代原国家计划委员会组织开展的各级“国土规划”以国土资源开发和整治为主，确定国土开发的地域总体格局和重点地区，以及国土整治和保护的具体任务，对我国国土空间格局的形成发挥了重要作用。
2010年国家发展和改革委员会组织开展的全国和省级“主体功能区规划”以国土功能开发为主，将陆域和海洋分别划分优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区并制定差别化的政策，适应了我国当时快速工业化和城市化的特点。但受到多规重叠、矛盾突出和协调不够等因素的影响，主体功能区规划的作用未能得到应用的发挥。
2018年自然资源部的成立、2019年发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的发布和《土地管理法》的修编，明确将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，建立统一的国土空间规划体系，标志着我国的空间规划走入了新时代。
编制首个国家国土空间规划纲要是当前的重要任务。与国家政治体制相关，目前面积两万平方公里以上的发达国家中有9个国家编制并实施国家空间规划，包括东亚的日本和韩国，中欧的德国、瑞士和奥地利，西欧的荷兰和英国，以及北欧的丹麦、芬兰和挪威。其中北欧国家编制的国家规划指南或遗英国编制国家政策框架发挥类似国家空间规划的作用，一并纳入国家空间规划分析框架。本文以九个发达国家的最新版国家规划为对象，分析规划编制的目标、内容和实施保障措施，总结规划的特点，并立足我国国情提出建议，以期为全国国土空间规划纲要的编制提供参考。
一
国家国土空间规划的定位
国土空间规划根植于各国的文化和国情，缺少统一规范的定义。国家国土空间规划的定位主要与各国国土空间规划的内涵和国家规划体系有关。
1.1 国土空间规划的含义
国土空间规划的含义具有地域性和动态性特点。地域方面，欧洲多称“空间规划”，东亚多称“国土规划”。但是作为空间规划的范畴，规划具有基本内涵的一致性，即可持续发展的综合性和空间性规划。东亚的国土规划更具有国土综合政策的属性，空间政策作为综合政策的内容。欧洲的空间规划更注重空间的属性，体现空间导向的相关政策。时间方面，空间规划作为促进国土空间可持续发展的手段，有自身形成、发展和转化的周期和规律。针对不同时代的空间问题具有不同的内涵，也有不同的名称。比如日本国土规划经历了“二战”后快速发展期的“国土综合开发规划”和后工业化时期的“国土形成规划”两个阶段。
1.2 在国家规划体系中明确定位
国家空间规划最为空间规划体系的顶层规划，发挥综合性、战略性和引领性等作用，其内容定位需要考虑了相关规划的关系。
一是纵向上从规划各层级看，向上与国际相关政策、规划的关系，向下与区域地方规划的关系。比如中欧、北欧和荷兰国家规划都强调落实《欧盟2020》和《欧盟国土议程》等欧盟尺度空间政策。瑞士和奥地利空间规划还强调了与欧盟的《阿尔卑斯山区域规划》及《多瑙河区域规划》的衔接。
二是横向上与相关部门规划的关系。空间规划规划具有综合性，是具有空间意义规划的总纲，具体的实施离不开相关规划的协调。日本国土形成规划的实施措施中明确与国土利用规划的协作。荷兰规划的实施部分首先确定与相关规划愿景的关系。
二
明确国家空间规划目标
2.1 空间发展存在的挑战
空间规划所面临的问题与时代、地域和发展状况息息相关。 下表表明，发达国家空间规划面临的主要问题主要集中在以下方面：
一是人口数量和年龄结构的变化带来的资源问题和空间格局变化。
二是全球经济竞争带来的国家竞争力或经济持续增长问题，在营商环境和集聚政策等方面提出要求，需要空间规划提供有效支撑。
三是交通基础设施老化、不足以及与县官规划相互协调问题，直接影响国土空间格局。
四是气候变化与能源革命带来的空间供给和环境问题，是促进可持续发展的重要内容。
五是土地、水和海洋资源的利用方面，如何统筹资源节约、高效和环境保护，实现资源可持续利用问题。
六是景观和自然保护方面，如何落实各种国际公约和国家政策，保护有价值的历史文化、自然资产以及生物多样性等。
七是在面积比较大的国家，如何实现区域协调和统筹发展。
八是如何适应数字化革命带来的各种空间的变化以及给规划管理带来的影响。
九是如何制定规划政策建设高质量的安全健康宜居社区以及将设计融入规划，以提高生活质量。
十是如何通过简化审批流程，采用数字化工具等方式提高规划管理的效率。
2.2 空间规划的目标
实现可持续的空间发展是各国空间规划的共同目标。由于各国国情不同，具体的目标构成和重点有所差异，但都具备三个核心目标，即是加强发展、可持续利用、空间秩序。
一是发展。与跨世纪时期的全球经济竞争加剧、全球经济不振的经济发展特点有关，各国均把提高国际经济竞争力作为首要目标，并从不同角度提出促进竞争力发展的战略。
二是可持续利用。日本的安全国土强调自然灾害和受害最小化，德国可持续强调节约资源，保护生态和景观，适应气候变化，促进社会经济的空间要求与生态功能协调一致等。英国则强调绿化带的保护。荷兰强调环境质量、水安全、文化和自然、生态保护等。
三是空间秩序，包括国内区域协调，国际空间开放。比如日本和韩国都把开放国土作为目标，瑞士、荷兰提出在全球范围内寻找适宜的发展空间，丹麦提出在全球范围内的平衡发展。也有的国家将交通基础设施建设作为独立的空间规划目标，比如荷兰。
三
提出空间发展战略和措施
空间规划是而二战后伴随经济快速发展而产生的，从促进空间均衡发展到可持续空间发展，空间规划的内容涉及到经济、社会、生态和景观保护等多个方面。国家级规划具有战略性的政策属性，主要的空间战略和措施如下：
1
优化城市结构，提升经济竞争力
提升经济竞争力的空间政策主要包括合理的都市区结构、空间经济结构、营商环境和创新环境培育，交通等公共服务和基础设施配套等。比如德国规划明确提出提升竞争力的四个措施包括 继续发展大都会区、 加强区域之间的合作和联网、支持具有特殊结构行动需求地区的发展和 确保基础设施的连接和机动性。
2
促进交通基础设施建设，提高可达性
交通、通信和能源等基础设施即是空间发展的内容，也是空间发展的保障。荷兰全国规划名称就是“基础设施和空间结构愿景”。日本全国规划的九个政策领域有两条涉及基础设施。韩国全国规划提出六大战略，第四条是构建绿色交通和国土信息综合网络。丹麦国家规划指南中提出地方规划执行的7个领域内容，其中第三条是能源供应、交通基础设施建设和环境设施。芬兰国家土地利用指南包括5个领域，第二条是如何实现高效的交通运输系统。
3
提高公共服务均等化，改善城乡生活质量
空间规划从产生开始，就都把满足所有人的生活福祉作为目标。后来伴随社会经济条件的变化做不同方案的选择。生活质量的空间政策包括公共服务的均等化、交通便捷性、健康社区、安全社区、绿色社区等多个方面。日本国土规划明确提出帮助实现一个能使人民在当前及未来都能过上安心富裕生活的经济社会，不仅指城市生活质量，也包括乡村生活质量。第二幅保障公共服务图，对应继续采用中心地体系、扩大合作、确保人口稀少农村地区的公共服务和确保通达性四个措施，结构图表达了人口变化情况、公共服务承载力情况和需保障公共服务设施通达度的地区。
4
统筹国土资源的利用和保护，促进可持续发展
与以土地资源类利用为主的土地利用规划不同，国家空间规划是对自然及社会经济资源综合利用实现以空间可持续发展的公共政策。从自然资源看，土地资源的有限性（数量、质量和生态）、水资源有效和安全利用（数量、质量和生态等）、能源的开发、森林资源的保护、防灾减灾以及气候变化产生的影响等都是重要方面，水资源对可持续发展尤为重要。荷兰国家规划的13个国家利益包括水安全和淡水供应，并在规划设施中强调将水务纳入所有空间规划，开展水系统分析，综合考虑水量、淡水供养、水质、水灾等。德国国家规划将气候变化和能源革命作为四个理念之一并把对水资源短缺和防洪作为气候变化的重要内容。奥地利国家规划将气候变化和水供给作为重要挑战。日本国土规划将维护或恢复健康水循环作为国土资源策略的内容。
5
防治自然灾害与积极适应全球气候变化
与各国地理位置有关和灾害程度有关，防灾和减灾在日本规划中一直作为重点内容。应对气候变成成为各国规划的重要内容。如德国全国规划将“气候变化和能源革命”作为四个目标之一，提出气候变化的特征、其可能的影响以及减缓和应对措施是空间规划的一项永久性和动态性任务，具有显著的区域和地方条件特征并涉及所有空间。并在下列重点领域提出行动措施：防洪、海岸保护、山区的保护、高温后果的防护、应对水资源短缺、保护和改善自然界的固碳潜力、旅游区中与气候有关的变化、动植物栖息地中与气候有关的变化、节能的和减少交通流量的居民点结构等。
6
保护自然和文化景观，维护空间多样性
《欧洲景观公约》对欧洲各国规划产生影响。如德国全国规划明确提出塑造文化景观，谨慎开发具有鲜明特色的多样化的文化景观和文化和自然遗迹，平衡保留区域价值与新的利用和设计要求之间的关系。都市圈外地区的土地利用，如可再生能源、资源开采、网络扩建、垃圾填埋场以及其他技术设施应该融入文化景观。并提出建立保护和发展不同文化景观和特殊文化景观区域的地区范例，以及支持文化景观发展的国际和跨学科方法和措施。东亚日本全国规划也将“环境保护及景观形成策略”作为九个领域基本政策之一。
7
以分区落实空间政策，倡导空间导向的规划方法
空间类型的划分制定空间政策实现空间目标的基础。空间类型的划分具有目标导向型。发达国家空间规划分为三种类型：一是按地域相接的原则划分的类型，具有不重复性，如荷兰国家规划将全国分为西北区、西南三级州、北部、南部、东部、乌特勒支、布兰班特和林堡北海及海岸、加勒比荷兰和加勒比海专属经济区等9个区，提出具体的规划任务和重要项目。二是按功能等级划分的类型，具有序列性，比如德国的大都市密集区、大都市临近地区、一般地区和过度地区。三是结合地域和功能划分类型区，属于综合分区，比如瑞士国家规划将全国划分为大城市、中小城市和阿尔卑斯山三个类型十二个空间，分别提出相应的战略发展方向。
8
改进空间规划管理，完善空间规划制度
有些国家空间规划涉及规划管理改革的方向和趋势。总体上，一是整合相关内容，优化相关的关系，提高规划针对性。二是简化程序提高管理效率。三是充分发挥信息技术的作用，统一相关数据，提高规划管理水平。
9
绘制空间规划政策地图，引导空间规划实施
作为空间性的国家规划，多个国家将规划政策落实到空间底图上。如瑞士的三个发展战略落实到城乡多中心网络、提高居住区和景观区价值、交通能与和空间发展协调三张地图上。荷兰规划确定一个总体空间目标、十三个国家利益和九个区域任务都有相应的空间图表达。荷兰是九个国家中唯一把全国空间结构画在一张图上的国家。
四
制定空间规划的实施措施
战略性为主的国家空间规划具有较强的指导性，实施措施以具体的相关规划、资金手段，以及开展实施监测评估为主。
1
一是相关规划落实国家规划的政策型框架。
如日本国家规划明确与国土利用规划的落实。同时要求编制广域地方规划，推进具有地方特色和地方战略性的国土形成，实现国家目标。荷兰规划实施中明确与相关规划尤其是水资源规划、住房规划等的协调关系。
2
二是以投资政策落实重要任务或促进区域协调。
如韩国规划执行中强调资金保障。首先是扩大地区开发预算自主并强化开发绩效管理，其次是多样化筹措财政资金，包括改善地方自治团体的地方债券发行制度，提高地方自治团体的基础设施财政能力，扩大外资参与国土开发事业，以及利用土地银行。其三是明确资金来源分配原则。荷兰规划对基础设施投资做出明确的安排基础设施资金安排。
3
三是采用法律法规和行政协议以等方式实施规划。
比如德国在联邦规划中提出通过 法规和规划手段的具体化减少土地的占用，采矿立法中加入空间规划条款等要求。荷兰国家规划为十三个国家利益中的每一个任务提出了行政协议的要求。
4
四是采用科技手段支撑规划实施。
荷兰规划实施中重视科技手段的运用。比如土地高效利用中，提出土地利用相关环境影响的方法、与地方政府一起制定相关知识手册等。德国在土地可持续利用中提出 通过将互联网通信、地理信息系统和监测系统进行联系，改善沟通和参与；建立空间规划和空间规划审查程序的中央互联网平台；支持文化景观发展的国际和跨学科方法和措施；制定跨国的海洋空间规划方法。
5
五是开展规划的监测与实施评估，重视规划的全生命周期管理。
日本规划提出对规划的编制、实施和评价流程进行高效的管理，应探索包括大数据在内的多类型数据，充分运用地理空间信息技术实施规划监测。荷兰规划要求环境评估机构与流通政策知识研究所合作，将现有的空间规划政策文件每两年一次的监测转换为两年一次的基础设施和空间监测。
五
国家空间规划的特点和建议
5.1 强调国家利益并因政治体制而不同
九个国家均是分权国家，国家空间规划的内容以国家利益为边界。在北欧三国，中央政府不编制独立的国家规划，直接依规划法编制地方规划中落实各项国家利益的具体要求，主要内容包括资源、能源、环境、交通等公共利益领域。英国动态更新《国家空间政策框架》以指导地方制定规划政策，内容包括提升竞争力、加强基础设施和现代通信设施、合理开采资源和节约利用资源、保护生态环境和遗产、重视规划设计等。荷兰规划明确提出13个国家利益。瑞士全国规划中提出三种战略，通过三级政府合作实施，规划中明确，各级政府在三方合作中为实现理想的空间发展所做出的贡献。
5.2 体现以人为本的规划理念
与服务型政府和空间治理的理念相一致，各国规划从不同方面体现了“以人为本”的理念。德国空间规划一直将确保公共服务均等化作为规划的重要目标，并采用中心地体系，加强各级区域建设和确保可达性实现。荷兰国家规划在“改善交通可达性并保障空间供给”中提出中央政府以用户（包括乘客和托运人）为中心，致力于出台智能投资、创新和维护的政策组合，与地方政府合作建立一个稳健而连贯的移动系统。日本国土规划目的明确是帮助实现一个能使人民在当前及未来都能过上安心富裕生活的经济社会。
5.3 重视大都市和基础设施更新的存量规划
九个发达国家城市化水平都比高，经济发展均处在后工业化时期，一些国家具有人口减少的趋势，因此，存量空间的利用非常重要。比如日本全国规划提出九个领域政策的基本方向，在交通体系、信息通信体系以及能源基础设施相关政策（第4条）之外，单独提出国土基础设施存量的相关基本策略，包括国土基础设施战略性维护和有效利用（第5条）。在地域整备措施中将大都市更新政策作为重要内容。荷兰全国规划十三个国家利益中，第六是更好地利用现有交通移动系统的容量，第七是通过对交通移动系统的良好的管理和维护保障国家基础设施运行。英国国家空间政策框架包括13个领域规划政策，其中第九条是推动交通可持续发展，第十条是支持高质量的通信发展。
5.4 具有各国国情特点的全球本土化特征
各国空间规划都从本国国情出发，体现处鲜明的国家特点。比如荷兰是低地国家，三分之一的土地在海平面以下，水资源利用在国家空间规划中尤为重要。规划将水安全和淡水供应作为国家利益之一。在责任与监管中独立设置水务问题，要求将水务纳入所有空间政策中，考虑水资源与有关政策的相互影响的关系。并将国家规划纳入“水务管理协议”框架中。日本规划则强调防灾减灾策略，包括合理的措施组合并有效推进实施、大力推进城市防灾减灾对策、实现安全的农山渔村、基于功能及网络的冗余性和替代性构筑韧性国土和强化“自助、共助、公助。德国规划则一直以采用中心地理论推进公共服务均等化而著称。瑞士有良好的自然和人文景观，规划特点是注重品质生活的提升，提出的第一个规划战略就是提升居住区和景观区的品质。
5.5 中国国土空间规划纲要的建议
我国与这九个国家的政治经济体制、地域面积和人口、经济发展阶段、国家空间规划定位等不相同，但相同的是从空间维度制定实现可持续发展的综合性政策工具。对我国国土空间规划纲要的建议如下：
第一是落实十九大以来的系列精神，根据预期的国土空间问题，凝聚国土空间目标，如竞争力、质量、协调、绿色和开放等。
第二是制定国土空间政策。
首先是国土空间开发政策，包括如何创造良好的营商环境促进都市圈、创新城市发展等。
其次是国土空间保护政策，包括与相关国际公约相协调，与国家自然保护地体系政策相连接等。
其三是因地制宜的差别化国土空间政策。包括针对不同主体功能空间制定相应的政策。
其四是突破各种空间障碍，畅通空间的国土协调政策，包括跨行政边界协调、行政区与区域的协调、跨区域协调、跨境协调等。
其五是国土空间开放政策，包括国际港、贸易区、边境城市等政策。
第三是绘制系列国土空间政策图，比如全国国土空间规划一张图，作为规划的说明和补充，构成全国国土空间规划纲要的重要组成部分。
END
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