翟国方：让城市更安全，防疫更高效

本文来源：人类居住（ID：renleijuzhu），原文刊载于《人类居住》杂志2020年第1期。

导读

本文结合国土空间和城市安全体系建设，就如何提升我国城市公共安全突发事件（包括突发疫情）的应对能力进行初步的讨论。

本文字数：2935字

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翟国方

中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会副主任委员，南京大学城市安全发展研究中心，南京大学建筑与城市规划学院

这次新冠肺炎疫情，是继2003 年之后的第二大全国性的重大突发公共卫生事件，造成了对特大城市武汉的封城，这也是建国后的首次，经济社会影响巨大。这次疫情暴露了我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的明显短板。本文结合国土空间和城市安全体系建设，就如何提升我国城市公共安全突发事件（包括突发疫情）的应对能力进行初步的讨论。

因地制宜、因时制宜、因险制宜、

统筹管控城市风险

城市安全是相对于城市风险而言的。一般来说，城市风险是指城市居民不希望发生的事件的发生可能性及其后果，当风险在一定条件下显化时，就成为突发公共事件，因此，城市风险是突发公共事件的源头，城市风险和突发公共事件是城市居民不希望发生的事件在不同阶段的表现形式。

城市风险是多种多样的。既有传统的自然灾害、传染病、火灾等，也有核电站泄漏、网络攻击等新技术发展带来的新兴风险。既有像2008 年美国次贷危机的“灰犀牛”事件，也有像2001 年“9.11”事件的“黑天鹅”事件。按照突发事件影响区域，从小到大可以分为乡镇、县市、省、国家、全球等。按影响的性质，可以分为直接影响和间接影响。这些影响，既可以是人员的和经济方面的，也可以是生态环境和政治社会方面的。

▲“黑天鹅”事件与“灰犀牛”事件  图︱石钰 绘

风险的概念告诉我们，风险是一个概率性的事件。概率有大有小。比方说，平时我们通常讲五年一遇的降雨量，百年一遇的降雨量。多少年一遇，这就是概率。概率论的基本原理告诉我们，只有无限小的概率，没有“零”概率，这就意味着，追求“零”风险，也就是追求绝对的、百分之一百的安全，在理论上是不可能的。

什么水平的风险是我们能够容忍或接受的呢？这就是风险学中的风险可接受度的问题。风险的可接受度，简单可分为个体可接受度和社会可接受度两个层次。前者是每个人对某个风险的可接受程度，而后者为社会的可接受程度。不管是个体的可接受度还是社会的可接受度，均受到经济社会发展水平、历史、文化、风险的水平（高、中、低）和属性（自然的还是人为的，已知的还是未知的，等等）、受教育程度等因素的影响。不能容忍的风险一般就是要采取措施进行管控的风险。

然而，降低风险是需要成本的，而且一般来说，风险水平越低，等量风险的降低成本越高，边际成本就越大。比方说，城市排水系统标准，由现状的五年一遇提升到六年一遇的成本，肯定大于由一年一遇提升到两年一遇的成本。但是，不管是个人还是社会所拥有的资源（人、财、物）是有限的，而且也不可能把所有的资源用来降低风险。马斯洛的需求理论告诉我们，只有当满足衣食住行等基本生活需求时，才会考虑安全等第二层次的需求。因此，城市风险的管控，必须因地制宜、因时制宜、因险制宜、统筹安排。

▲ 马斯洛的需求理论图示  图︱Wikimedia

构建全社会参与的城市安全五维体系

城市安全是一个由治理层级、治理要素、对象险种、治理过程以及治理主体等构成、相互嵌套的五维体系。城市安全的治理层级，按照主体责任来分的话，自上而下与国家的行政管理机构的层级相对应，有国家、省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）等层级。如果安全事件的影响超越国境的话，像世界卫生组织、联合国等国际组织可以也会介入。具体到某个风险，各个层级发挥什么样的作用，应该在相关法律法规中加以明确。

▲ 全社会参与的城市安全五维体系  图︱石钰 绘

城市安全的治理要素，一般由城市安全管理的法律法规、技术标准、组织机构、治理机制以及信息支撑等构成。作为风险治理的国土空间安全（包括城市安全）规划，作为突发事件应急管理指南的应急预案，以及灾害发生后的恢复重建规划等，一旦通过立法机构的批准，就成为具有法律法规性质的文件。城市安全所关注的风险，主要包括国务院规定的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件以及社会安全事件等四大类突发公共事件。像自然灾害等突发公共事件发生后，如果不及时响应，往往会引发次生灾害，通过灾害链形成复合灾害。另外，风险的已知和未知的属性，直接影响到舆情和突发事件管控的难度。这次的新冠肺炎，到目前为止，其中间宿主以及形成的机理还没有明了，就是属于未知风险显化的突发事件。城市安全的治理过程，包括城市风险的科学研究、避险降险、应急准备、监测预警、应急响应、决策指挥、恢复重建等灾前、灾中和灾后的全过程，相应地有风险治理、应急救援和恢复重建等三个阶段。三个阶段环环相扣，一环失误，后环紧急，还会易发次生灾害。因此，城市安全治理的总原则是关口前移，以防为主，防患于未然。城市安全的治理主体，包括各级政府、社会以及个人。社会是由人和人构成关系的总和，家庭、邻里、学校、社团、企业、社区等是构成社会的基本单位，但在城市安全治理过程中所起的作用是不同的。城市安全的科学治理，也应遵循“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则。

尽快全面提升城市抗“疫”能力

尽快全面提升城市抗“疫”能力针对这次新冠肺炎疫情暴露出的问题和短板，我认为今后亟需重点加强以下几方面的工作：

1

 重视风险素养教育，强化全社会风险意识。

随着经济社会现代化的不断发展，风险的种类和形势也发生了变化，传统社会也进入“风险社会”。如果社会对风险通常缺乏足够的认识，特别是像SARS、新冠肺炎这类未知的新兴风险，一旦遇到灾害，社会往往会发生恐慌，甚至会发生动荡。而风险素养教育，可以强化全社会的风险意识，能够有效降低灾时恐慌程度，从而使社会有更多的资源来应对灾害。

▲  抗击疫情人人有责  图︱海洛

2

优化治理组织体系，提升行政管理效能。

在这次疫情初期，尽管省市与国家卫健委之间也有过沟通协调，但错失了第一时间管控的最佳窗口期。应急管理几乎涉及所有管理部门，是综合性的工作，建议成立由国家主要领导人任主任的国家公共安全管理委员会，其职能类似于日本的中央防灾会议。另外，赋予国家疾控中心管理职能。

3

加强公共卫生基础设施建设，增强公共卫生突发事件的应急能力。

尽管武汉市的医疗设施数量和水平在全国还是名列前茅，但跟世界发达国家的城市相比，比方说新加坡，还是有一定差距的。在进一步加强医疗卫生设施建设的同时，应推进卫生健康基本公共服务的均等化、普惠化、便捷化，更加重视应急救援医疗防护物资的储备。另外，积极开展爱国卫生、全民健身运动，建设健康中国。

▲  社区医院防疫  图︱吴丹 绘

4

系统整合多源信息资源，全面提升应急管理的科学决策水平。

现在是信息社会，每天产生海量的信息。信息是多源的，既有政府系统的，也有媒体的，还有网络的。不同来源信息的质量是不同的，但都具有收集、分析价值。这次疫情管控也说明：信息是否准确、公开、及时，直接影响到应急管理的效果。建议今后要广泛应用大数据等信息技术，全面收集、系统整合、深入挖掘信息资源，提升应急管理的科学决策水平。

5

城市公共安全规划法定化，并作为强制性内容纳入国土空间规划。

国土空间规划的目标之一就是要建成“安全和谐”的国土空间格局。在以往的城市群、都市圈、城乡规划中，除了对自然灾害和人防有所涉及外，其他类型的公共安全内容较少涉及。因此，要构建安全韧性高效的国土空间，城市公共安全规划法定化在当下显得尤为迫切和重要。

结   语

人类的历史就是与自然灾害、瘟疫不断斗争的历史。每一次自然灾害和瘟疫，都不同程度地重塑区域经济社会地理的空间格局，是调整人地关系的重要动力。2020 年的新冠肺炎疫情，不仅给武汉市和湖北省带来沉重的灾难，而且给中国和世界带来重大的影响，也带给我们太多的经验和教训。期待本文能为我国城市安全治理体系和治理能力现代化有所启示。

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