“十四五”区域发展四大战略方向

本文来源：瞭望（ID：OutlookWeekly1981），刊于《瞭望》2020年第21期

导读

中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，“十四五”要进一步形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，空间布局应根据新的变化进行调整。

本文字数：3314字

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作者丨肖金成

中国宏观经济研究院研究员、中国城镇化促进会副主席

2019年中国城镇化率突破60%，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，“十四五”要进一步形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，空间布局应根据新的变化进行调整。

当前我国区域经济差距主要体现为，城市群内外的差距，即城市群内的人均GDP高于城市群外的人均GDP水平；区域内中心与边缘的差距。

“十四五”促进区域高质量发展，应从四大方面着力：

都市圈与城市群是我国经济发展最有活力的地方，应通过结构优化提高支撑力和带动力；

促进区域协调发展，应发挥区域性中心城市对更大区域的带动力；

建立区域合作机制，加强省际交界地区的区域合作；

把特色小镇和小城镇作为城乡融合的枢纽和服务农村、集聚产业的中心，培育成为乡村振兴战略的重要支撑。

▲ 上海浦东陆家嘴朝霞美景 方喆摄/《瞭望》新闻周刊

破除“一市独大”  

提高都市圈支撑力和带动力

都市圈是以超大城市、特大城市或辐射带动功能强的大城市为核心，以核心城市的经济辐射距离为半径，所形成的功能互补、分工合作、经济联系密切的区域。

一般来说，常住人口超过300万的城市被称为都市，超过500万可称为大都市，大都市的辐射半径可达150公里，一般都市的辐射半径可达100公里。按此标准，我国达到都市标准的城市大约有30座，也就是说，我国已形成30个左右的都市圈。“十四五”时期，应对现有的都市圈进行规划，促进都市圈在核心城市的辐射带动下健康持续高质量发展。

规划建设都市圈的出发点是提高都市的辐射力和带动力，消除行政壁垒，促进市场一体化、交通一体化、公共服务一体化。在都市的引领和带动下，周边的中小城市和小城镇将获得发展机遇，周边的农村也将获得发展机遇，大中小城市协调发展的城镇体系逐步形成。

规划建设现代化都市圈，加强大都市的辐射力和带动力，使周边地区得到发展，是“十四五”时期推进区域协调发展的重要任务，变“大树底下不长草”为“大树底下好乘凉”。

都市圈与相邻的都市圈会发生耦合，也就是彼此连接起来，甚至发生重合。如北京都市圈和天津都市圈已经耦合在一起，上海都市圈、杭州都市圈、南京都市圈也已经耦合在一起，城市群就形成了。

城市群一般分布在人口密集、城市密集的地区。中国十大城市群，一半以上在东部。据测算，我国十大城市群面积占全国国土面积仅十分之一多一点，GDP总量占全国接近三分之二，人口占三分之一多一点。

我国区域经济差距主要体现为城市群内外的差距，即城市群内的人均GDP高于城市群外的人均GDP水平。解决的办法不外乎两个途径，一是城市群的经济要素向城市群之外转移；二是城市群之外的人口向城市群内转移。调查显示，我国十大城市群，除核心城市之外，其他城市的规模都不太大，通过集聚产业，完善基础设施，可承载比现有规模多一倍的人口。

如：

• 长三角城市群的南通、扬州、泰州、镇江、湖州、嘉兴、绍兴等城市，承载力还有扩大空间。

• 京津冀城市群中，廊坊、保定、沧州、唐山、秦皇岛、邯郸等城市也有很大的发展潜力。

• 粤港澳大湾区城市群中，惠州、江门、中山、珠海的城市规模都不大。

• 成渝城市群的泸州、内江、合川、广安、南充、遂宁等，都有很大的发展潜力。

这些城市规模的扩大，有利于优化城市群的空间结构，解决城市群核心城市“一市独大”的问题，还有利于解决发展不协调的问题。

“十四五”时期，城市群的内部结构应不断优化，优势互补、分工合作，克服行政分割，消除市场壁垒，提高一体化水平。具体来看，城市群内的核心城市发挥吸引力、集聚力，辐射和带动周边地区发展，促进都市圈同城化；其他城市，发挥优势，形成分工，加强联系与合作，这些城市将逐步由区域性中心城市蜕变为功能性城市。此外，城市群应对周边地区发挥辐射带动作用，通过产业转移、对接合作、知识溢出等途径促进周边地区发展。

城市群之外

培育区域性中心城市

我国的城市群占全国土地面积不到20%，城市群之外尚有80%的面积。这些区域的城市数量少，规模小。没有城市的辐射和带动，经济很难发展起来。因此，非城市群地区或欠发达地区的发展，应通过提高区域性中心城市对产业的承载能力和对人口的吸纳能力来实现。

区域性中心城市是指城市群之外具有一定规模的能够辐射带动周边地区的城市。区域性中心城市的形成具有客观性，是城镇化过程中人口经济社会活动向一个地区集中演化而成；同时也具有主观性，对那些具备发展成为区域性中心城市条件的城市，可以通过政策支持，培育新的经济增长极，加快产业集聚和人口集中，从而带动周边地区的发展。随着我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化的深入推进，可以预见未来在我国将陆续成长起来一批新兴的区域性中心城市。

区域性中心城市辐射的半径一般50公里至100公里，辐射范围一般在2万平方公里左右，人口300万至500万，和地级市规模相当。应把城市群之外的大多数地级市的中心城区发展成为区域性中心城市。据不完全统计，城市群之外的区域性中心城市约有150座，可承载2亿左右人口。一些区域范围大，城市数量少的地区，应将区位条件好、腹地比较大的县城培育发展为区域性中心城市。

建设区域性中心城市，必须完善其功能，增强其产业承载能力和人口吸纳能力，使其具有一定的首位度。

• 首先，根据中心城市有效履行经济社会管理职能的需要，将相应的许可权赋予中心城市政府行使。

• 其次，加快区域性中心城市对外交通建设，构建高效合理的交通网络体系，不断拓展区域性中心城市的腹地。

• 第三，提高区域性中心城市的文化品位。加大对教育的投入力度，不断提高人的综合素质，提高区域性中心城市在本区域内甚至是全国范围的影响力。

• 第四，以中心城市为核心，构建合理的城镇体系。将周边的县城和小城镇纳入城镇体系，统一规划、建设和管理，使区域城市结构更加合理。

• 第五，加强城乡融合，促进乡村振兴。

化边缘为中心

破解省域交界欠发达

几乎每个省都有以省会城市为核心的经济较发达的地区，也有离省会城市较远的处于省域边缘的欠发达地区，有的位于两省交界，有的位于三省交界甚至四省交界。

这些地区多为贫困山区，往往交通不便，经济发展条件差，应以集中连片特困地区扶贫开发为契机，以改善交通条件为切入点，因地制宜发展特色产业特别是劳动密集型产业，增强对本地劳动力的吸纳能力。“十四五”时期，应重点解决中心与边缘的差距问题，途径有两个：一是加强区域合作，二是加快发展区域性中心城市。

需要探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。尤其是统一规划，是促进区域合作的重要手段。把互不隶属的省际交界地区若干县市，按照地缘关系、经济联系、利益链条确定范围，由上级规划部门主持编制区域合作规划，是一种行之有效的模式。如晋陕豫黄河金三角区域合作规划，就是在国家发改委地区司主导下编制的，由国务院批准发布，成为第一个由国务院批准的省际交界地区合作规划。

建立经济合作区是一个新的尝试，是对行政区管理体制的补充，能促进省际交界地区和市际交界地区加强经济合作，加快区域发展，缩小区域差距。建议国家发改委组织对省际交界地区编制区域合作规划，推动合作机制的建立，推进区域协同发展。

促进区域性中心城市的发展，也是加快欠发达地区发展的有效途径。地级中心城市，一般区位比较优越，基础设施相对比较完善，腹地比较大，城市具备一定规模，发展潜力比较大，对人才和经济要素有一定的吸引力。通过政策上鼓励、财政上支持、宏观上重视，就能够迅速崛起，化“边缘”为中心，带动周边区域加快发展，缩小与省域中心地区和城市群地区的差距。如苏鲁豫皖交界地区的徐州、连云港、宿州、亳州、临沂、济宁、商丘等城市的发展，将使淮海经济合作区整体得到发展。

破除城乡体制障碍

加快小城镇现代化

特色小镇是依托特色产业和小城镇，通过完善基础设施，改善生产生活条件，实现宜居宜业的大型社区。比较典型的特色小镇有旅游小镇、康养小镇、物流小镇、教育小镇、体育小镇、工业小镇等。特色小镇既可以吸引城市退休职工休闲养老，也可吸引附近农村居民就近居住，改善农民的居住条件。要防止特色小镇的房地产化以及成为没有产业支撑的空心镇。

发展小城镇是新型城镇化和乡村振兴战略的重要组成部分。从全国来看，小城镇数量多，但规模大小不等，多数基础设施比较薄弱，产业发展缓慢。多数城镇实行传统的村庄体制，多数居民有承包地和宅基地，封闭性强，开放性弱，建设用地难以高效利用，周边农村居民进镇居住仍然存在体制障碍。

“十四五”时期，应在加快小城镇基础设施建设的同时，根本改变小城镇的体制，按照城市管理体制进行改革，减少封闭性，增强开放性，使之成为现代化小城市，而非传统意义上的大村庄。规模较大的城镇可以改市，成为名副其实的城市。

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