城市规划与治理：寻找人民城市的最优权利半径
导读
2020年5月28日，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）颁布。其中，“物权编”中涉及规划实施与管理中诸多领域，将对我国城镇化产生重要影响。中国城市规划学会特邀专家、学者，从规划视角解读《民法典》。
本文字数：4305字
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作者 | 王伟
中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会委员，城市规划新技术应用学术委员会委员，中央财经大学城市管理系副教授、系主任，住房和城乡建设部科学技术委员会人居环境专业委员会委员
什么是好的城市规划与治理？如果做一个比喻，包含三个核心问题：以何为圆心，以何为半径，以何为支点，才能画出最大同心圆，找到最大公约数？
从2015年中央城市工作会议明确提出：“坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。”清晰而有力地传递出：人是城市最重要的元素，城市规划必须将人本价值放在首位；到2019年11月，习近平总书记考察上海时，提出“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，深刻回答了城市建设发展依靠谁、为了谁的根本问题，深刻回答了建设什么样的城市、怎样建设城市的重大命题，为深入推进人民城市建设提供了根本遵循；再到2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过《中华人民共和国民法典》，将于2021年1月1日起施行；再到2020年6月23日，上海市通过《中共上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》……一系列标志性事件，意味着人民性的回归成为当下及未来建设中国特色社会主义现代化城市的根本方针。
而在人类文明发展过程中，人类基于对经济、政治、社会、自然以及自身发展的认识，形成了以神为本、以君为本、以官为本、以物为本、直至以人为本等诸多思想及其价值演变。西方现代人本主义城市规划的三位大师，霍华德、格迪斯与芒福德的规划思想对后续城市规划的发展影响巨大而深远。霍华德在《明日的田园城市》中首先明确提出了“关心人民利益”的指导思想，这一根本立论已成为现代城市规划的基本理论核心。盖迪斯在《进化中的城市》提出人本主义的规划思想，认为人们对城市的要求是多样化的，强调公众参与对城市规划的重要性，强调必须把城市变成一个活的有机体。芒福德在《城市发展史》中提出“城市恢复活力最好的办法是陶冶人、关心人，城市是改造人类、提高人类的场所，人类凭借城市发展这一阶梯步步提高自己，丰富自己”，把人本主义规划思想推进到一个发展的巅峰。
反观现实，我们期望的以“人”为圆心的治理局面还处在以“物”为圆心和以“权”为圆心的夹缝之中（见图1），由此产生的失位、错位、缺位带来服务盲区和困境依然存在，我们需要更多“最多跑一次”这样的改革，去真正实现为人民服务。
图1 夹缝之中的“以人为本”治理局面
一
《民法典》为人民城市奠定法律基石
子曰：“吾十有五而志于学，三十而立，四十而不惑，五十而知天命，六十而耳顺，七十而从心所欲，不逾矩。”其意指人生不同阶段所应达到的生活理想状态，而现代生活从摇篮到坟墓，权利贯穿每个人的终生，而这些权利体现在城市生活的方方面面，从国际宪章、国家法律两个源头进行信息梳理，见表1。
表1 两个源头的公民权利集合
资料来源：笔者根据相关材料整理
公众号 O2O法治研究中心推送作者天笑阁所写的《史上最全法律年龄送给你》一文中，根据现行法律法规（含即将生效的法律法规）对“法律年龄”进行全面梳理，盘点国人在不同年龄段会遇到不同法律问题、享有不同权利、承担不同义务。据其整理，笔者将其转化为不同法律年龄享有权利项数的统计图，从图中可清晰看到每个人“人生之环”的权利轨迹。
图2 中国人不同法律年龄享有权利项数
民法典是市场经济、市民生活的法律，被誉为“社会生活的百科全书”，主旨在于保护公民的民事权利，关系到每一个公民的生活。从1954年首次启动到民法典揭开面纱历时近70年，中间从继承法、民法通则、担保法、合同法，到物权法、侵权责任法、涉外民事关系法律适用法等，中国民事法律体系逐步健全，今日法典成为集大成者，体例上共设7编，依次为总则编、物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编，以及附则，计1260条，10万余字。这样的鸿篇巨制，在我国法律体系中可谓绝无仅有。 民法典的通过标志着中国民事法律制度会由此开启“民法典时代”，将为更好地满足人民日益增长的美好生活需要，提供更加坚实可靠的法治保障。
二
人民城市“权利元素周期表”的空间落影
亚里士多德曾言人们为了活着聚集于城市；为了活得更好居留于城市。人民城市不是一个笼统的概念和口号，让人民城市可见、可感、可知应有清晰的表征、务实的呈现，人民城市的理想才能落到实处，人民才能有真正的获得感与幸福感。以人为本的城市规划治理需要更多地考虑人们的心理、生理需要，创造良好的宜人的城市生活、生产、生态环境，使城市能够满足人们物质、精神全面发展的需求。为此，可建立“人民城市权利清单--空间落影--城市规划职责”的传递逻辑，探求中国人本型城市规划与管理理论研究的发端。
基于上文梳理公民各类权利集合，将其置于一个二维框架之中，其中一维是：按照马斯洛模型，将城市人所需要的空间需求划分为生存型空间需求和发展型空间需求两个递进层次，其中发展型空间需求与国家提出的“五位一体”建设加以呼应，进一步将其划分为经济、文化、社会、生态四个维度，政治需求归入社会维度的公共事务参与维度中；另一维则是一个人从生到死的生命周期。两个维度相互交叉，得到一个人在不同年龄段对不同空间需求应享有的权利矩阵，从而构建出一张人民城市空间权利的“元素周期表”，将帮助我们分析汇集一座城市居民需求的空间权利。需要说明的是，这个表格可以作为一个基础性表格，后期可将人的学历、职业、收入、民族、信仰等进一步加入进来，对矩阵不断细化下去，绘制出一幅充分体现城市人广泛多样性的“权利元素周期表”。
在城市规划编制中，通过对一座城市、一个社区进行人口金字塔的分析，获得人群的年龄分布结构，就能对一座城市、一个社区所需要的空间权利需求做出大致判断。这无疑将很好的解决过去规划中谈及人口就“大而化之、重数量不重属性、见物不见人”等通病，从而能够更精细化的从人的属性特征入手，提供人本型城市的规划、建设与管理解决方案。
表2 人民城市的空间权利清单
来源：笔者自绘
表3 人民城市权利清单的空间落影
来源：笔者自绘
三
寻找人民城市的最优权利半径
空间是城市规划的核心对象与立足。为此，规划师要将人民城市的权利清单与城市空间实体进行落影衔接，可主要从用地供给、场所设计和设施保障三个途径加以实现。其中用地保障针对居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿地与广场用地等类型，场所设计则是城市设计、住区设计、公共空间设计、建筑设计等，设施保障则是满足居民生活工作需要、维系支撑城市运行的各类功能性设施。
判断一个城市、社区的人口金字塔特征，是年轻型、成年型OR年老型；
根据人口金字塔特征，结合不同空间需求，选择权利清单矩阵内相关权利；
落实于实体空间，将权利与空间载体，如用地、场所、设施，进行对接；
根据落实的空间载体建设情况，对一个城市的人本化程度进行测评。
若能打通这一逻辑，建立这一清单，不仅可以成为指导规划编制的依据，还可以成为评估规划实施成效的标尺。
今日，大数据的兴起为我们提供了从“人的尺度与粒度”对城市进行细微观察的机会与工具。通过应用大数据，我们将可以建立起“人--权利--空间--数据--满意度评价--规划供给与修补”的螺旋式认知与实践上升过程。这将有力响应《民法典》中提出予以法律保障的权利要求，通过城市规划治理绘制人民城市的最优权利半径，为打造人民城市奠定坚实基础。
改革开放至今，中国城市发展的价值取向一直处在公平与效率的动态博弈中，也就是在“做大蛋糕”与“分好蛋糕”的动态博弈中。大致经历了从“否定平均主义，强调效率”、“效率优先，兼顾公平”、“注重效率、维护公平”到“提高效率的基础上更加注重公平”的演变，期间我们的城市更多像是一台增长的机器，缺乏足够的人文关怀。先富并没有带动后富，反而差距越来越大，人民的不满意多起来，大家的积极性发挥不出来，蛋糕没办法继续做大。时至今日，已经到了“做大”与“分好”两者并重，并应更加注重分好蛋糕的迫切时刻，而这也是中央不断强调高度重视人民获得感与幸福感的良苦用心所在。
列斐伏尔曾提出“城市的权利像一个呐喊和一个需求……一种改变和重塑城市生活的权利。”其核心观点为城市是居民生产和生活过程中创作的一个作品或是产品。城市权利代表着居民控制经济、社会、文化等空间的权利，也是一种居民参与、使用和制造空间的可能性。城市权利与空间息息相关，它们相互作用，相互支撑。空间是城市权利的载体，而城市权利是空间生产的真谛。人民在不同的生命阶段、城市在不同的发展阶段对空间权利有着不同的需求，而城市所处的每个阶段、人民所处的每个生命阶段都是需要被尊重的。
建设人民城市----作为规划人，面对城市空间，我们要科学地问：“有没有、够不够、好不好”；面对“公平效率”，我们要正义地问：“谁来用、谁来建、谁来管”；作为规划行业，则面临四重转机：
（1）规划的价值观将更加回归本源；
（2）规划的公权力将更加广泛厚重；
（3）规划的方法将更加注重理性与沟通；
（4）规划的成果将更加公共政策与公众参与。
“高度关注人民需求，合理供给空间资源，公平保障人民权利”，这是今天城市规划治理领域最应做出的变革，是今天城市规划治理领域最有效的供给侧改革，是城市规划治理领域对中央精神的最佳响应与落实！
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